發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院,最高人民檢察院
發(fā)文日期2026年05月11日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2026年05月11日
效力級別司法文件
2026年5月11日，最高人民法院召開新聞發(fā)布會，與最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規(guī)定》，并回答記者提問。最高人民法院審判委員會委員、行政庭庭長耿寶建，最高人民檢察院法律政策研究室主任楊劍波，最高人民檢察院法律政策研究室副主任余雙彪，最高人民法院行政庭二級高級法官閻巍出席發(fā)布會并回答記者提問，發(fā)布會由最高人民法院新聞局一級巡視員呂坤良主持。
問：黨中央要求“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，請問在落實(shí)這項(xiàng)政策的過程中，檢察機(jī)關(guān)具體做了哪些工作、發(fā)揮了什么作用？這些工作效果如何？
答：正如耿庭長所介紹的，今天發(fā)布的司法解釋是一個體現(xiàn)綜合履職、全面保護(hù)的司法解釋，是以最嚴(yán)密法治保障生態(tài)文明建設(shè)的制度成果，為統(tǒng)一法律適用、依法保護(hù)耕地奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。近年來，全國檢察機(jī)關(guān)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想，貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)耕地的決策部署，全面履行刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”法定職責(zé)，依法起訴非法占用農(nóng)用地犯罪9800余人，督促復(fù)墾被非法占用、非法改變用途的耕地25.2萬畝，會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部開展專項(xiàng)工作，共同解決突出問題，形成保護(hù)合力，守牢耕地保護(hù)紅線。我向記者朋友介紹四個方面工作：
一是依法履行刑事檢察職責(zé)，有效懲治非法占用耕地等違法犯罪行為。2023年以來，全國檢察機(jī)關(guān)依法懲治非法占用農(nóng)用地犯罪，嚴(yán)厲打擊在耕地上實(shí)施的污染環(huán)境、非法采礦等犯罪，促進(jìn)對耕地的嚴(yán)格保護(hù)，保障糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全。檢察機(jī)關(guān)依法督促行政機(jī)關(guān)及時移送涉嫌犯罪案件，對不起訴案件依法向行政機(jī)關(guān)提出給予行政處罰的檢察意見，形成對非法占用耕地等違法犯罪行為的懲治合力。
二是依法履行民事檢察職責(zé)，持續(xù)加強(qiáng)對涉耕地保護(hù)民事案件的法律監(jiān)督。重點(diǎn)針對土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛、土地租賃（流轉(zhuǎn)）合同糾紛、耕地?fù)p壞賠償糾紛、占地合同糾紛等事關(guān)農(nóng)民切身利益、影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的案件加強(qiáng)監(jiān)督，運(yùn)用抗訴、檢察建議等方式監(jiān)督糾正。對于農(nóng)民、土地承包經(jīng)營戶等存在取證困難、訴訟能力不足等情形的，依法支持起訴，保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和合法用地權(quán)益。
三是依法履行行政檢察職責(zé)，有力促進(jìn)土地領(lǐng)域依法行政。檢察機(jī)關(guān)部署開展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動，推動解決突出問題，加強(qiáng)耕地保護(hù)。2022年至2025年底，共辦理相關(guān)領(lǐng)域案件4萬余件。最高檢聯(lián)合自然資源部先后發(fā)布兩批土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例，健全行政執(zhí)法和刑事司法雙向銜接機(jī)制，守牢耕地保護(hù)紅線。
四是依法履行公益訴訟檢察職責(zé)，切實(shí)維護(hù)國家利益和社會公共利益。2023年以來，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理非法占用耕地，導(dǎo)致破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的公益訴訟案件1.7萬余件，監(jiān)督保護(hù)耕地46.87萬畝，督促繳納耕地修復(fù)費(fèi)用16.05億元。最高檢聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部署開展檢察公益訴訟助力高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)工作，與自然資源部聯(lián)合建立健全公益訴訟檢察與土地執(zhí)法查處協(xié)作配合機(jī)制，推動加強(qiáng)對耕地保護(hù)相關(guān)問題的協(xié)同共治。
問：近年來人民法院采取了哪些司法舉措來遏制非法占用耕地的行為？
答：習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，要落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，全力提升耕地質(zhì)量。2026年中央1號文件明確提出，要加強(qiáng)耕地保護(hù)，嚴(yán)守耕地紅線，堅(jiān)決打擊各類破壞耕地違法行為，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村亂占耕地建房整治工作。近年來，各級人民法院深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，充分發(fā)揮審判職能作用，堅(jiān)決扛起保護(hù)耕地的政治責(zé)任、法治責(zé)任、審判責(zé)任，依法懲治各類破壞耕地違法犯罪行為。
一是高度重視耕地領(lǐng)域案件審理工作。最高人民法院黨組多次召開專題會議，研究部署依法保護(hù)耕地工作，強(qiáng)調(diào)要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護(hù)的重要論述和指示批示精神，守牢國家糧食安全底線。與此同時，最高人民法院指導(dǎo)地方各級法院依法審理耕地保護(hù)領(lǐng)域刑事、民事、行政等訴訟案件，加大非訴執(zhí)行審查工作力度，用好公益訴訟，切實(shí)維護(hù)土地資源安全、糧食安全和生態(tài)環(huán)境安全。2020年至2025年，全國法院共審結(jié)耕地保護(hù)領(lǐng)域行政案件23.98萬余件、民事案件39.97萬余件、刑事案件45667件，并辦結(jié)耕地保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)行案件14361件。
二是不斷完善裁判規(guī)則體系。最高人民法院會同有關(guān)部門不斷完善非法占用耕地違法違規(guī)建筑的處置政策，并制定《關(guān)于加強(qiáng)自然資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行工作的意見》等司法文件，出臺破壞土地資源刑事案件、破壞草原資源刑事案件、破壞森林資源刑事案件司法解釋，分別明確了破壞不同類型農(nóng)用地的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)。2025年5月6日，最高人民法院會同最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理破壞黑土地資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》，認(rèn)真貫徹落實(shí)黑土地保護(hù)法的相關(guān)要求，加大對黑土地的保護(hù)力度。本次發(fā)布的《規(guī)定》，就非法占用耕地行政、民事、刑事、執(zhí)行等相關(guān)問題統(tǒng)一規(guī)定，細(xì)化規(guī)則，進(jìn)一步織密了依法嚴(yán)厲打擊破壞耕地違法犯罪行為的法網(wǎng)。
三是持續(xù)發(fā)布相關(guān)典型案例。最高人民法院高度重視發(fā)揮案例的警示教育、示范引領(lǐng)作用，通過發(fā)布相關(guān)典型案例促進(jìn)增強(qiáng)耕地保護(hù)“人人有責(zé)，破壞擔(dān)責(zé)”的法治意識，助推完善社會治理和國家治理。2020年12月，專題發(fā)布8件耕地保護(hù)典型行政案例，該批案例從依法治理耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題、土地復(fù)墾主體責(zé)任、基本農(nóng)田的特殊保護(hù)、違法占地行為行政處罰的追責(zé)期限等方面對耕地保護(hù)相關(guān)法律規(guī)范的適用進(jìn)行了闡釋，表明了人民法院對非法占用耕地行為“零容忍”的態(tài)度和立場。2024年1月，發(fā)布10件人民法院依法保護(hù)農(nóng)用地典型案例，包括刑事、民事、行政、公益訴訟四種案件類型，表明了人民法院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)刑事制裁、行政處罰和民事賠償?shù)榷喾N法律責(zé)任形式，堅(jiān)持對農(nóng)用地進(jìn)行“全環(huán)節(jié)、全要素、全鏈條”保護(hù)的鮮明司法態(tài)度。2025年10月，又專題發(fā)布了4件人民法院依法審理破壞耕地犯罪典型案例，彰顯了人民法院以最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治堅(jiān)決依法嚴(yán)懲非法占用農(nóng)用地違法犯罪行為、牢牢守住耕地紅線、夯實(shí)糧食安全根基的信心和決心。
問：現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟制度，《規(guī)定》第十條對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟又作了專門規(guī)定，請問對此有何考慮？
答：檢察公益訴訟制度是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動實(shí)踐和原創(chuàng)性成果。黨的二十大報告指出“完善公益訴訟制度”，黨的二十屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)公益訴訟”。在司法解釋中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟條款，是落實(shí)黨的二十大及二十屆四中全會精神的重要舉措。雖然民事訴訟法、行政訴訟法明確了人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域提起公益訴訟的職責(zé)，但在司法解釋中對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作出專門規(guī)定，就是要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和發(fā)揮公益訴訟制度在推動落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、促進(jìn)保障國家糧食安全方面的職能作用。
特別是，耕地保護(hù)往往涉及到生態(tài)環(huán)境保護(hù)。今年3月全國人民代表大會通過的《生態(tài)環(huán)境法典》第1075條明確規(guī)定，違反法律規(guī)定，污染環(huán)境、破壞生態(tài)等損害社會公共利益的，人民檢察院可以依法向人民法院提起訴訟；第1076條規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)地方人民政府或者負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門、機(jī)構(gòu)違法行使職權(quán)或者不作為，給國家造成損失或者損害社會公共利益的，可以依法提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)將深刻把握和領(lǐng)會《生態(tài)環(huán)境法典》關(guān)于檢察公益訴訟的一系列新要求，結(jié)合司法解釋規(guī)定，聚焦涉及耕地保護(hù)的生態(tài)環(huán)境問題，持續(xù)發(fā)揮檢察公益訴訟制度效能，更好服務(wù)美麗中國建設(shè)。
問：針對行政機(jī)關(guān)在履行合理審慎的調(diào)查義務(wù)后仍無法確定非法占用耕地建設(shè)行為人的情形，《規(guī)定》第一條第二款將實(shí)際占有、使用土地且拒不配合行政機(jī)關(guān)依法處置行為的公民、法人或者其他組織，作為非法占用耕地行政法律責(zé)任主體，請問有何考慮？
答：在對非法占用耕地行為進(jìn)行行政執(zhí)法的過程中，準(zhǔn)確認(rèn)定相對人是依法作出處理決定的前提。但違法占用耕地行為不同于一般的違法行為，其時間跨度一般較長，行政機(jī)關(guān)查處時，建設(shè)單位或者個人因注銷、死亡、故意逃避監(jiān)管，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無法確定建設(shè)行為人的情況比較多見，而在非法占用耕地進(jìn)行建設(shè)后，通過買賣、抵賬、贈與、租賃等方式將建設(shè)完成的建筑物和其他設(shè)施交由他人占有、使用的情況則更為常見，從而造成違法占地建設(shè)行為人和實(shí)際占有、使用土地人分離的情況，為行政處理相對人的確定帶來很大困難，并導(dǎo)致司法裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。對此，經(jīng)過實(shí)際調(diào)研和與有關(guān)部門溝通，我們認(rèn)為，在違法建設(shè)行為人不存在或者不明確的情況下，如果沒有實(shí)際占有、使用人或者實(shí)際占有、使用人能夠配合行政機(jī)關(guān)對違法建筑物和其他設(shè)施進(jìn)行處置，一般不會產(chǎn)生爭議。但是，如果實(shí)際占有、使用人拒不配合行政機(jī)關(guān)的依法處置行為，此時應(yīng)當(dāng)對其以非法占用土地論處。這主要基于以下幾點(diǎn)考慮：
一是根據(jù)土地管理法第七十九條的規(guī)定，在占用土地的原因行為對當(dāng)事人不具有可歸責(zé)性的情況下，其雖然對非法占用土地行為不直接承擔(dān)法律責(zé)任，但拒不歸還的，以非法占用土地論處。參照該條規(guī)定精神，實(shí)際占有、使用土地的主體拒不配合行政機(jī)關(guān)依法處置的行為，區(qū)別于《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第六十一條規(guī)定的一般意義上的阻礙執(zhí)法行為，屬于拒不歸還非法占用土地的情形，故可參照土地管理法的規(guī)定，將其作為非法占用耕地行政法律責(zé)任的主體。
二是根據(jù)行政處罰法第三十三條第二款的規(guī)定，對當(dāng)事人給予行政處罰，一般應(yīng)當(dāng)以其具有主觀過錯為前提。我們認(rèn)為，根據(jù)民法典第一百三十二條的規(guī)定，有關(guān)當(dāng)事人在實(shí)際占有、使用土地時，本就應(yīng)當(dāng)對土地來源的合法性盡到合理的注意義務(wù)，在行政機(jī)關(guān)已明確告知有關(guān)當(dāng)事人違法占地事實(shí)并要求其配合處置的情況下，拒不配合行政機(jī)關(guān)依法處置的行為，足以證明其主觀過錯明顯。因此，對于具有主觀過錯的非法占有、使用耕地的主體，行政機(jī)關(guān)以非法占地為由依法作出處理的，人民法院應(yīng)予支持，這樣既可以打擊非法占用耕地的建設(shè)行為，也能夠有效遏制逃避監(jiān)管或者拒不配合依法處置工作等惡意占地行為。
以上內(nèi)容總結(jié)成一句話就是對于非法占用耕地的建設(shè)行為“違建必處，拒執(zhí)必究”。
