發(fā)文機關國家林業(yè)和草原局
發(fā)文日期2023年01月30日
時效性現行有效
施行日期2023年01月30日
效力級別部門規(guī)范性文件
一、 關于實施森林生態(tài)建設工程定額，推行生態(tài)建設項目預算制問題
按照《全國重要生態(tài)系統保護和修復重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》（以下簡稱“雙重”規(guī)劃）及其專項規(guī)劃，我局配合國家發(fā)展改革委啟動實施了重點區(qū)域生態(tài)和修復工程，改變投資計劃和任務切塊下達的傳統模式，將項目作為管理基本單元，實施規(guī)劃設計、可研立項、作業(yè)施工、質量管控、竣工驗收、考核評估等全周期管理。同時，為實現項目精細化管理，保證項目資金發(fā)揮最大效益，我局會同國家發(fā)展改革委印發(fā)了《重點區(qū)域生態(tài)保護和修復項目投資估算指南》，明確了項目建議書和可行性研究報告編制所需要的投資估算指標，并按照生產要素分類，以工程定額的方式，除合理計算了人工、材料、施工機械臺班的消耗量以外，還規(guī)定了具體的工作內容、質量標準和安全要求，科學合理地指導地方按照項目化管理的方式推進山水林田湖草沙系統治理。
二、 關于積極拓展多元化投資渠道，形成全社會投資與收益良性互動局面問題
（一）利用國外金融機構提供扶持性貸款等方式籌集資金。為提高長江流域森林生態(tài)系統質量，增強應對氣候變化能力，我局積極利用國際金融組織貸款支持國內林業(yè)生態(tài)建設，組織在四川、江西、安徽3省實施了世界銀行和歐洲投資銀行聯合融資貸款“長江經濟帶珍稀樹種保護與發(fā)展項目”。項目建設期為2019年至2023年，使用世界銀行貸款1.5億美元和歐洲投資銀行貸款2億歐元，主要開展珍稀樹種混交林營造、改培和修復等。此外，歐洲投資銀行貸款2020-2022年備選項目規(guī)劃共列入7個涉及林業(yè)發(fā)展項目，擬利用歐洲投資銀行貸款12.5億歐元，支持有關地方森林生態(tài)保護與質量提升。下一步，我局將會同國家發(fā)展改革委、財政部，進一步加強對世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲投資銀行等多雙邊開發(fā)機構的溝通協調，鼓勵引導其支持開展長江上游重要生態(tài)屏障建設。
（二）適當發(fā)行林業(yè)專項債。2015年以來，我局分別與國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱“兩行”）簽訂戰(zhàn)略合作協議，兩行提供中長期優(yōu)惠貸款，貸款期最長達到30年，寬限期最長8年，執(zhí)行同業(yè)基準利率，為林草發(fā)展引入了金融資本。2020年，我局印發(fā)了《林草行業(yè)申報地方政府專項債操作指南（試行）》，指導地方林草主管部門有序開展專項債申報工作。據統計，2020—2021年，各地發(fā)行林草行業(yè)地方政府專項債73.48億元，涉及青海、湖北、江西等10個省。2021年，我局會同自然資源部起草、由國務院辦公廳印發(fā)的《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》，從總體要求、參與機制、重點領域、支持政策、保障機制五個方面明確了鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復相關要求。2022年3月，我局聯合自然資源部印發(fā)了《〈國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見〉分工方案》。下一步，我局將進一步拓展多元化投資渠道，協調開發(fā)性和政策性金融機構創(chuàng)新金融產品和服務，加大對林草生態(tài)建設的信貸支持，協同推進社會資本參與生態(tài)保護修復，吸納更多社會資本進山入林。
三、 關于加強國家層面的專項配套政策支持
（一）特殊生態(tài)區(qū)域造林用地采取生態(tài)贖買方式，建立國有林場或國投公司集中建設。近年來，個別省份開展了重要生態(tài)區(qū)位國有林贖買試點工作，逐步探索了贖買、租賃、置換等多渠道改革路徑。但試點過程中仍存在一些困難和問題，建議地方結合財力審慎研究林木贖買的必要性，并統籌協調好流轉程序、價格評估、權屬調整、利益糾紛、贖買后管護等問題。地方還需進一步加強財政可承受能力評估，在財力可承受、風險可控的前提下，結合自有財力并按規(guī)定統籌整合使用資金，探索開展重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買或生態(tài)林回購等試點工作。
此外，根據《國務院辦公廳關于印發(fā)自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》，造林和森林撫育為中央與地方共同財政事權，由中央與地方共同承擔支出責任。中央財政林業(yè)改革發(fā)展資金中的造林、森林撫育等囯土綠化支出按照因素法安排，資金切塊下達地方，各地可統籌中央財政資金和自有財力，綜合考慮立地條件等客觀因素，積極創(chuàng)新資金使用機制，推進林業(yè)生態(tài)建設工作走向高質量和精細化。
（二）加大中央財政對長江上游地區(qū)特別是貧困地區(qū)的財政轉移支付力度，以彌補其因生態(tài)保護而帶來的稅源損失。中央財政認真貫徹落實黨中央、國務院推動長江經濟帶發(fā)展的決策部署，牢牢把握共抓大保護、不搞大開發(fā)的戰(zhàn)略導向，積極支持長江流域生態(tài)建設，筑牢長江上游重要生態(tài)屏障。中央財政通過均衡性轉移支付加大對財政困難地區(qū)的支持力度，在分配均衡性轉移支付時，通過測算各地標準財政收支，對存在收支缺口的地區(qū)予以補助，財政越困難的地區(qū)，補助系數越高。因此，均衡性轉移支付測算具有內在的“自動補償”機制。長江上游地區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境而造成的財政減收，在其他條件不變的情況下，標準收支缺口自動放大，享受的均衡性轉移支付規(guī)模也將相應增加，形成對這些地區(qū)的自動補償。同時，2022年，中央財政測算安排林業(yè)草原轉移支付部分補助資金時，在政策因素中對包括重慶在內的長江上游原貧困地區(qū)所在省予以傾斜，已安排重慶林業(yè)草原轉移支付18.64億元。下一步，我局將積極協調財政部，繼續(xù)支持包括重慶在內的長江上游地區(qū)開展林業(yè)草原生態(tài)保護修復工作，助力筑牢長江上游重要生態(tài)屏障。
（三）將長江（經濟帶）生態(tài)涵養(yǎng)帶建設等納入國家重大工程項目。近年來，我局始終高度重視長江流域生態(tài)保護修復工作。2018年9月，我局會同國家發(fā)展改革委、自然資源部、水利部聯合印發(fā)了《關于加快推進長江兩岸造林綠化的指導意見》，以增加長江兩岸林草覆蓋、提升森林質量為主攻方向、大力推進造綠化和森林質量精準提升，積極實施沿線村鎮(zhèn)綠化美化，加快構筑連續(xù)完整、結構穩(wěn)定的森林生態(tài)系統，盡快建成長江兩岸綠色生態(tài)廊道，讓長江上下游、左右岸綠起來、美起來。同時，為貫徹落實中央關于推動長江經濟帶發(fā)展戰(zhàn)略部署，根據《“雙重”規(guī)劃》總體布局，專門設置了“長江重點生態(tài)區(qū)（含川滇生態(tài)屏障）生態(tài)保護和修復重大工程”，對長江流域生態(tài)保護和修復工作予以重點支持。同時，我局會同國家發(fā)展改革委、自然資源部、水利部聯合印發(fā)了《長江重點生態(tài)區(qū)（含川滇生態(tài)屏障）生態(tài)保護和修復重大工程建設規(guī)劃（2021—2035年）》，以川滇森林及生物多樣性、桂黔滇喀斯特石漠化防治、秦巴山區(qū)生物多樣性、三峽庫區(qū)水土保持、武陵山區(qū)生物多樣性與水土保持、大別山水土保持等6個國家重點生態(tài)功能區(qū)，以及洞庭湖和鄱陽湖等重要濕地為重點，對《“雙重”規(guī)劃》布局的長江重點生態(tài)區(qū)（含川滇生態(tài)屏障）生態(tài)保護和修復重大工程8項重點工程，細化為46個重點項目，提出了推進項目的主要思路、重點措施和支持政策。下一步，我局將積極協調國家發(fā)展改革委，結合投資專項設置和現有投資渠道，繼續(xù)支持長江流域生態(tài)修復工作，積極推進長江經濟帶生態(tài)建設。
