發(fā)文機關中國證券監(jiān)督管理委員會
發(fā)文日期2025年01月17日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2025年01月17日
效力級別部門規(guī)范性文件
2025年1月17日，證監(jiān)會發(fā)布《中國證監(jiān)會行政處罰裁量基本規(guī)則》（以下簡稱《裁量規(guī)則》）。證監(jiān)會有關部門負責人就《裁量規(guī)則》回答了記者提問。
一、 問：制定《裁量規(guī)則》的背景是什么？
答：行政裁量權的行使事關人民群眾切身利益，規(guī)范行政裁量權是推進法治政府建設的關鍵一環(huán)?！吨腥A人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第三十四條規(guī)定：“行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規(guī)范行使行政處罰裁量權。行政處罰裁量基準應當向社會公布?！秉h的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》中強調(diào)要“完善行政處罰等領域行政裁量權基準制度”。
在2019年《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）修訂、2022年《中華人民共和國期貨和衍生品法》出臺后，定額罰的金額上限最高至二千萬元，倍數(shù)罰的幅度上限最高至十倍。將具有較大彈性的裁量幅度予以細化量化，用足用好法律賦予的行政處罰權，對于避免行政執(zhí)法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象，穩(wěn)定市場預期，維護公平正義具有重要意義。
同時，根據(jù)《國務院關于加強監(jiān)管防范風險推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（即新“國九條”），落實好監(jiān)管“長牙帶刺”、有棱有角要求，需要有一套公正、科學、清晰、透明的裁量標準，確保精準打擊、嚴監(jiān)嚴管，同時避免嚴而無序、嚴而無度。
為此，我們認真總結近年來特別是修訂后《證券法》實施以來的行政處罰案件辦理經(jīng)驗，針對實踐中常見、多發(fā)的處罰裁量問題深入研究，廣泛調(diào)研座談，聽取各方意見建議。在此基礎上制定了《裁量規(guī)則》，用于指導、規(guī)范證監(jiān)會及其派出機構的行政處罰裁量工作。
二、 問：《裁量規(guī)則》的主要內(nèi)容有哪些？
答：《裁量規(guī)則》共二十五條，主要包括以下內(nèi)容：
一是明確行政處罰裁量的基本要求。明確制定目的和依據(jù)、行政處罰裁量的定義、行使裁量權應當遵循的指導原則和裁量政策。
二是明確裁量階次和裁量情節(jié)。規(guī)定行政處罰裁量分為不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰等裁量階次，對其含義和劃分方式作出明確，并分別規(guī)定各裁量階次的具體適用情形。當事人同時具有從輕、減輕或者從重處罰情節(jié)的，規(guī)定應當結合案件具體情況綜合考慮后進行處罰。
三是結合證監(jiān)會及其派出機構行政處罰實際，明確沒收違法所得、共同違法人處罰、單位直接責任人員處罰等方面的要求；關于行為個數(shù)和處罰次數(shù)問題，明確“多個獨立違法行為累計處罰”；關于新舊法律適用問題，明確“從舊兼從輕”和“違法行為跨越新舊法的適用新法”；結合《行政處罰法》等法律法規(guī)和相關政策文件要求，明確主要負責人批準或者集體討論的情形、推進“立體追責”和“行刑銜接”的基本要求，明確證監(jiān)會對派出機構行使處罰權進行監(jiān)督、指導。
三、 問：《裁量規(guī)則》有哪些突出特點？
答：《裁量規(guī)則》主要有以下幾個突出特點：
一是使行政處罰裁量更加精準和透明?！恫昧恳?guī)則》區(qū)分不同裁量階次，細化不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰的適用情形。特別是對于罰款有一定幅度的，明確了在法定幅度以內(nèi)，從輕、一般、從重的分檔標準，這就使裁量更加精準，避免簡單地一律就高或者就低處罰，防止過罰不相適應，重責輕罰、輕責重罰，并且能夠讓人民群眾看得明明白白，感受到公平正義。
二是體現(xiàn)從嚴監(jiān)管的政策導向。用好法律授權，按照過罰相當原則，嚴肅懲處重大違法個案，提高違法成本。例如，對于控股股東、實際控制人組織指使財務造假、通過“偽市值管理”實施操縱、惡意減持套利等情節(jié)惡劣、危害嚴重，且沒有從輕、減輕情節(jié)的案件，依法適用從重階次，直至頂格處罰。又如，在從重處罰情節(jié)中，細分八種“應當從重處罰情節(jié)”和八種“可以從重處罰情節(jié)”，進一步限制自由裁量權。
三是堅持處罰與教育相結合。充分發(fā)揮行政處罰教育引導公民、法人和其他組織自覺守法、配合監(jiān)管的功能。例如，初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予處罰；又如，對于案發(fā)前主動舉報單位違法行為，并且積極配合查處的“吹哨人”，依法減輕處罰；再如，對違法事實沒有異議，簽署認錯認罰具結書的，可以從輕處罰。
四、 問：關于共同違法的行政處罰裁量有哪些要求？
答：兩個以上當事人共同實施操縱市場、內(nèi)幕交易等違法行為，主觀惡性強，客觀危害性大。根據(jù)相關法律規(guī)定和基本法理，《裁量規(guī)則》對此種處罰裁量作出專門規(guī)定，概括而言就是“先整體認定后分別處罰”，即：首先將所有當事人作為一個整體，認定主觀過錯、違法行為和違法所得，然后根據(jù)各當事人在共同違法中的地位、作用，明確分別承擔沒收違法所得、罰款的金額。但是，如果法律、行政法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)對共同違法行為規(guī)定了獨立罰則的，則按照相應罰則處理。例如，發(fā)行人的控股股東、實際控制人組織、指使實施欺詐發(fā)行或者信息披露違法行為，社會危害性大，是從嚴打擊的重點，《證券法》第一百八十一條、第一百九十七條已經(jīng)為其設置獨立罰則，不必再按照共同違法進行處理。因此，《裁量規(guī)則》第十四條規(guī)定“但書”，為類似的一些特殊情形做好銜接安排。
五、 問：《裁量規(guī)則》在立體追責、綜合懲防方面作了哪些規(guī)定？
答：打擊證券期貨違法活動，必須懲、防、治并舉，持續(xù)加大全方位立體化追責力度。按照黨中央、國務院決策部署，以及相關法律、行政法規(guī)、規(guī)章要求，《裁量規(guī)則》規(guī)定，對違法行為涉嫌犯罪的，應當依照規(guī)定及時移送司法機關，依法追究刑事責任。對違法行為同時構成民事侵權的，依法配合做好民事責任追究。依法不予處罰的，可以根據(jù)情節(jié)采取相應的行政監(jiān)管措施并記入證券期貨市場誠信檔案、通知自律組織依法采取紀律處分等自律管理措施。通過多措并舉，切實發(fā)揮保護投資者特別是中小投資者合法權益的功能，維護良好市場生態(tài)。
同時，《裁量規(guī)則》對行刑銜接作了進一步明確：一是“先行后刑”的情形。違法行為涉嫌犯罪，移送司法機關時已給予沒收違法所得、罰款的，移送文書中應當寫明沒收違法所得、繳納罰款情況。二是“先刑后行”的情形。違法行為構成犯罪被判處罰金后，對該違法行為還需要給予行政處罰的，不再給予罰款。三是“刑事回轉”的情形。違法行為涉嫌犯罪，移送司法機關后，對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，依法進行處罰。
六、 問：下一步，在推動落實《裁量規(guī)則》方面有哪些考慮？
答：《裁量規(guī)則》是貫徹落實黨中央、國務院關于依法行政相關決策部署的重要舉措。下一步，我們將強化組織落實，確?！恫昧恳?guī)則》落到實處、發(fā)揮實效。一是加強宣傳解讀，充分傳導“重違嚴懲、過罰相當”的執(zhí)法理念，使廣大人民群眾充分了解監(jiān)管機構的政策導向和價值取向，使市場參與者特別是控股股東、實際控制人、上市公司董事、高級管理人員、證券期貨市場從業(yè)人員守規(guī)矩、知敬畏，自覺運用《裁量規(guī)則》約束、規(guī)范市場行為。二是做好業(yè)務培訓，確保證監(jiān)會及派出機構從事行政處罰工作的人員學好用好《裁量規(guī)則》，在案件調(diào)查、審理、聽證、作出處罰決定等各個環(huán)節(jié)都嚴格按照《裁量規(guī)則》規(guī)范執(zhí)法行為。證監(jiān)會也將進一步加強對派出機構正確行使行政處罰裁量權的監(jiān)督、指導。三是以《裁量規(guī)則》等文件為基礎，加強頂層設計，聚焦重點問題，在行政處罰制度建設上持續(xù)發(fā)力，力爭形成導向明確、邏輯清晰、科學完備、有效管用的證監(jiān)會行政處罰規(guī)則體系。
