發(fā)文機關國務院
發(fā)文日期1991年04月25日
時效性現行有效
施行日期1991年04月25日
效力級別國務院規(guī)范性文件
國務院批轉國家體改委關于一九九一年經濟體制改革要點
（1991年6月28日）
一、當前經濟形勢與今年經濟體制改革的主要任務
（一） 兩年來，經過全黨、全國人民的努力，治理整頓取得了階段性成果，改革繼續(xù)深化。壓縮了過大的社會需求，有效地控制了通貨膨脹，物價總水平穩(wěn)定；農業(yè)獲得了歷史上最好的收成；工業(yè)生產逐步回升，國民經濟正在向好的方向發(fā)展。當前，經濟工作中存在的主要問題是，產業(yè)結構、產品結構和企業(yè)組織結構調整進展遲緩，市場銷售回升緩慢，全民所有制工業(yè)企業(yè)，尤其是大中型企業(yè)困難較多，經濟效益下降，國家財政困難較大。經濟、財政和企業(yè)困難的原因是多方面的，既有企業(yè)本身的經營機制和管理問題，也有企業(yè)外部環(huán)境的因素，包括基本經濟關系沒有理順，宏觀管理體制不能適應深化改革和擴大對外開放的新情況等。所有這些困難和問題，只有依靠深化改革，才能逐步加以解決。
（二） 一九九一年是“八五”計劃的第一年。經濟工作的中心任務是調整經濟結構和提高經濟效益，把改革與發(fā)展緊密結合起來，更多地向生產要素合理流動和結構調整要效益，更多地向技術改造、技術進步和強化企業(yè)管理要效益。要繼續(xù)治理經濟環(huán)境、整頓經濟秩序的同時，要深化改革，不斷開拓國內外市場，盡快使企業(yè)特別是全民所有制大中型企業(yè)提高整體素質和競爭能力，使治理整頓、深化改革和穩(wěn)定發(fā)展邁出新的步伐。
（三） 根據經濟工作的中心任務，今年的經濟體制改革，要在保持現有各項重大改革政策措施的穩(wěn)定性和連續(xù)性的前提下，圍繞解決當前經濟生活中的突出問題，積極穩(wěn)妥地進行。經濟體制改革的重點，要放在繼續(xù)增強企業(yè)特別是全民所有制大中型企業(yè)活力上，改進企業(yè)管理，完善企業(yè)經營機制，并為此創(chuàng)造必要的外部條件。通過深化改革，促進企業(yè)產品結構、組織結構的調整，促進企業(yè)面向市場、面向用戶，促進經濟協(xié)調發(fā)展和經濟效益的提高。
二、改革的中點是搞活企業(yè)特別是全民所有制大中型企業(yè)
（四） 深化企業(yè)特別是全民所有制大中型企業(yè)改革，要在完善企業(yè)經營機制上下功夫，既要增強企業(yè)活力，又要提高企業(yè)自我約束能力。在完善和發(fā)展承包經營責任制的基礎上，進一步深化企業(yè)內部改革。按照《企業(yè)法》的要求，切實落實企業(yè)的生產經營自主權。繼續(xù)堅持政企職責分開，所有權與經營權適當分離，減少政府部門對企業(yè)生產經營的行政干預，使企業(yè)面向市場，強化經營意識和市場觀念，積極開拓國內、國際市場、使企業(yè)在國家計劃和產業(yè)政策的引導下，建立和完善開發(fā)新技術、新產品，提高產品質量，開展售前售后服務的一整套管理機制，并使之成為企業(yè)自覺的經營行為。
（五） 對一些長期虧損、產品無銷路、技術管理水平低的企業(yè)，可根據自愿互利的原則，由有能力的優(yōu)勢企業(yè)承包或兼并，實行企業(yè)組織結構的調整。繼續(xù)完善工效掛鉤辦法，在確定和調整掛鉤基數和浮動比例時，應參考投入產出比、勞動生產率等指標。進一步落實各種行之有效的經濟責任制，進行以崗位技能工資制為主要形式的內部分配制度的試點，工資分配堅持向關鍵崗位、生產條件差的苦、臟、累、險崗位和一線生產工人傾斜，真正把勞動報酬與勞動貢獻掛其鉤來。各級政府部門，要減少對企業(yè)的直接行政干預，制止亂攤派、亂收費、亂罰款和亂檢查。要通過運用法律、法規(guī)和調控手段，為企業(yè)創(chuàng)造良好的外部條件，幫助全民所有制大中型企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。
（六） 堅持和完善廠長（經理）負責制，保障法律賦予廠長（經理）的各項職權。廠長（經理）作出重大決策之前，要主動征求黨組織和職代會的意見，全心全意依靠職工群眾，建立健全民主管理制度。企業(yè)依據《企業(yè)法》設立管理委員會，協(xié)助廠長（經理）在經營戰(zhàn)略、長遠規(guī)劃、技術改造、分配制度等方面進行正確決策。積極探索在企業(yè)內部形成所有者代表、經營者、勞動者集體各負其責、相互激勵和約束的機制。
（七） 有計劃、有重點地推進全民所有制大中型企業(yè)的技術改造。技術改造的重點應放在節(jié)能降耗、改進產品質量、增加新品種、提高勞動生產率、擴大出口創(chuàng)匯和進口替代能力方面，把有限的技術改造資金用在關鍵部位，防止分散使用財力。采取多種渠道，增加企業(yè)技術改造資金的投入，一是對生產適銷對路的名優(yōu)產品和創(chuàng)匯多、換匯成本低的全民所有制大中型企業(yè)，在完成承包任務的基礎上，超基數部分可以實行多留、多改造的鼓勵辦法，增強企業(yè)后勁；二是根據國家的產業(yè)政策，經過有關部門報經國務院批準，分期分批地提高折舊率；三是根據不同行業(yè)允許企業(yè)按銷售收入的一定比例提取新產品開發(fā)基金；四是適時調節(jié)固定資產貸款利率，根據國家的產業(yè)政策實行差別利率；五是允許技術改造任務重、產品銷路有保證、資金短缺、有償還能力的企業(yè)，經過批準，可以發(fā)行一定額度的債券；六是把技術改造和引進外資結合起來，經有關部門批準，可以吸收外資入股，也可以直接利用外資進行技術改造；七是在資金總額中提高技術革新、發(fā)明創(chuàng)造、合理化建議、原材料節(jié)約等項獎金的比重，逐步形成和加強企業(yè)內部促進技術進步的激勵機制。
（八） 積極推進生產要素合理流動，促進結構調整。生產要素的流動，要符合國家的產業(yè)政策，又利于發(fā)揮本地區(qū)的優(yōu)勢，減少企業(yè)虧損，形成規(guī)模經濟。各地經濟體制改革部門要根據調整結構的要求和本地區(qū)的特點，制定鼓勵生產要素合理流動的規(guī)劃和辦法，并組織有關部門共同落實。生產要素流動的方式可以多種多樣。
（九） 進一步促進橫向經濟聯(lián)合，以大型骨干企業(yè)為核心，積極發(fā)展企業(yè)集團。繼續(xù)貫徹落實國務院關于推動橫向經濟聯(lián)合的有關規(guī)定，在自愿互利的基礎上，打破部門或地區(qū)分割，通過發(fā)展橫向經濟聯(lián)合和各種形式的經濟技術合作，促進資金、設備、人才的優(yōu)化組合。在橫向經濟聯(lián)合的基礎上，根據經濟發(fā)展的需要，組建一批新的企業(yè)集團，主要是跨部門、跨地區(qū)和有競爭力的企業(yè)集團。發(fā)展企業(yè)集團，要以產業(yè)政策為導向，堅持政企職責分開，堅持企業(yè)自愿與政府引導相結合的原則，有計劃有步驟地進行，防止一哄而起。根據國務院重點抓好若干個大型企業(yè)集團試點的要求，盡快制定實施方案，分期分批地落實。賦予企業(yè)集團核心企業(yè)更大的自主權，對具備條件的企業(yè)集團，一是經過批準，可以成立財務公司，擴大企業(yè)集團內部融通資金的自主權，包括集中一部分折舊基金有償調劑使用；二是可申請自營出口權，有關部門應適當簡化企業(yè)集團出國人員的審批手續(xù)；三是大型企業(yè)集團可視不同情況，實行不同層次的計劃單列；四是提倡由企業(yè)集團的核心企業(yè)“一個頭”對上承包，統(tǒng)一制訂發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一進行新產品和新技術的開發(fā)。
（十） 積極發(fā)展城鄉(xiāng)集體經濟，進一步穩(wěn)定個體經濟和私營經濟政策，完善管理辦法。加強對城鄉(xiāng)集體經濟的領導，建立符合集體經濟性質的企業(yè)經營方式和管理制度，使集體企業(yè)真正做到自主經營、自負盈虧。適當發(fā)展個體和私營企業(yè)，發(fā)揮其對公有制經濟的補充作用。清理整頓一些名為集體實為個體或私營的企業(yè)。進一步加強對個體經濟和私營經濟的工商行政監(jiān)督和稅收管理，促進其健康發(fā)展。
（十一） 認真總結“稅利分流、稅后還貸、稅后承包”的試點經驗。針對存在問題，本著既有利于增強企業(yè)活力和后勁，又保證財政收入逐步穩(wěn)定增長和償還貸款的原則，進一步完善試點辦法，并逐步擴大試點范圍。
（十二） 繼續(xù)穩(wěn)步地進行以公有制為主體的股份制試點，對不同類型的股份制要區(qū)別對待。一是積極推行法人持股的股份制，對多方出資的新建企業(yè)，從開始就要辦成有限責任公司；對現有的合資企業(yè)和聯(lián)合企業(yè)，也應按將要公布的《有限責任公司法》的規(guī)定加以規(guī)范。二是企業(yè)內部職工持股的股份制，主要是完善已有的試點，并逐步加以規(guī)范。三是向社會發(fā)行股票并上市的股份制，先集中力量搞好上海、深圳兩市的配套改革試點。
三、積極穩(wěn)妥地推進宏觀、流通及其他方面的改革
（十三） 為搞活全民所有制大中型企業(yè)，要創(chuàng)造必要的宏觀管理條件。搞好社會總需求與總供給以及財政收支、信貸收支的總量平衡；更多地通過投資政策、財政政策、稅收政策和信貸政策，引導企業(yè)進行產業(yè)結構、產品結構和組織結構的調整；發(fā)揮中央、地方和企業(yè)的積極性，在發(fā)展經濟、提高效益上下功夫，努力把“蛋糕”做大。改進工業(yè)生產指令性計劃管理辦法，在部分行業(yè)試行用國家訂貨和企業(yè)之間的經濟合同，替代部分工業(yè)生產指令性計劃。改變現行按生產能力和投資限額劃分項目審批權的辦法，實行按產業(yè)政策分行業(yè)、分產品確定項目的審批權限。調整現行技改項目審批權限的范圍，適當擴大全民所有制大中型企業(yè)技改項目的決策權。簡化技改項目審批程序和辦法。鼓勵企業(yè)多渠道籌集技改資金，包括利用外資進行技術改造。
（十四） 在控制貸款總量的前提下，搞活金融，促進生產發(fā)展。積極發(fā)展和完善資金市場，包括資金拆借市場，證券市場和外匯調劑市場。在人民銀行的指導和不突破信貸總規(guī)模的前提下，加強省、市一級專業(yè)銀行之間信貸資金的橫向融通。適當增加地方人民銀行的貸款指標，用以調劑地區(qū)專業(yè)銀行之間的規(guī)模余缺。改變國庫券全部由行政分配發(fā)行的辦法，試行一部分國債由銀行代理推銷，也可以由非銀行金融機構承購包銷，并研究企業(yè)持有的國庫券流通的方案。在少數有條件的大城市搞好證券交易所的試點，研究制訂一套符合我國國情的證券市場管理條例。銀行要采取靈活多樣的結算方式，加快資金周轉。積極幫助企業(yè)清理“三角債”，減少資金占用，緩解企業(yè)資金短缺的困難。在清理“三角債”的同時，加快推行商業(yè)信用票據化的步伐。
（十五） 完善財政包干體制，減少財政補貼的壓力。選擇一些地方，試行分稅包干制試點。開征固定資產投資方向調節(jié)稅，強化稅收征管工作，建立發(fā)貨票注稅制度，適當上收減免稅的管理權限，嚴格控制減免稅，努力增加財政收入，要大力實行精兵簡政，減少行政事業(yè)費，嚴格控制非生產性財政支出，壓縮各級財政支出。通過改革，逐步減少財政補貼。制止一些部門、單位擅自搞機構升格、擴大編制的行為。停止縣級市的審批工作。
（十六） 為搞活全民所有制大中型企業(yè)，要創(chuàng)造較為寬松的市場環(huán)境。認真研究下一步適當縮小指令性物資分配調撥計劃的問題，有重點地擴大企業(yè)的產品自銷權，特別是企業(yè)投資新增生產能力部分的產品自銷權。逐步推行國家訂購、國家組織產需銜接和定點定量不定價，以及有保障的遠期合同等新型購銷方式。組建規(guī)范化的物資交易所，改革物資訂貨會，選擇某些品種作為突破口，通過固定城市、固定場所和制定法規(guī)、穩(wěn)定購銷關系的辦法，使之成為商流、信息流的中心。充分發(fā)揮國營商業(yè)主渠道作用，按照自愿互利的原則，打破部門和地區(qū)分割，發(fā)展商業(yè)、物資企業(yè)集團，大力開展商品和物資的配送、流通加工、信息服務和投資開發(fā)，更好地為加工企業(yè)和原材料生產企業(yè)服務。對已下放的各級批發(fā)企業(yè)，不要隨意上收。不斷完善、發(fā)展各類消費品和生產資料市場。
全面落實《國務院關于進一步改革和完善對外貿易體制若干問題的決定》的精神，著重改善外貿企業(yè)經營機制，逐步建立起統(tǒng)一政策、平等競爭、自主經營、自負盈虧、工貿結合、推行代理制、聯(lián)合統(tǒng)一對外的管理體制和運行機制。
（十七） 積極推進農產品流通體制改革。按照“穩(wěn)購、壓銷、調價、包干”的原則，穩(wěn)步推進糧食購銷體制改革。壓縮平價糧銷售，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可根據具體情況分散決策，報經國務院批準后有計劃地組織實施。推廣天津經驗，全面深化糧食企業(yè)經營機制改革，把糧食企業(yè)的政策性虧損和正常經營分開，實行盈虧兩條線，緩解平價糧購銷矛盾，減少財政補貼。繼續(xù)擴大城市副食品產銷一體化改革的試點。繼續(xù)堅持多種經濟成分、多種經營方式和多條經營渠道并存的方針，擴大基層流通企業(yè)經營自主權，促進農產品流通。在完善鮮活產品批發(fā)市場的同時，積極發(fā)展其他農產品批發(fā)市場，理順農產品流通體制。對糧食、油料等主要農產品，在完成國家定購任務后，實行放開經營、多渠道流通；對放開價格的農產品，在國家宏觀政策指導下實行市場調節(jié)，并制定具體的措施，切實加強管理，做到活而有序。逐步建立糧食等重要農產品儲備調節(jié)制度或風險基金制度，避免農產品價格和市場供求大幅度波動。
（十八） 積極穩(wěn)妥地推進價格改革。繼續(xù)堅持“既要穩(wěn)定物價，又要振興經濟”的方針，在控制物價總水平上漲的前提下，深化價格改革。要有計劃地調整價格結構，重點是緩解能源等基礎產品國家定價偏低的矛盾。要結合價格管理分工目錄的重新修訂，進一步放開一些生產廠家多、更新?lián)Q代快、市場供求大體平衡的商品價格。對過去已經放開價格而這兩年又實行限價管理、差率控制和提價申報、調價備案制度的商品，除個別品種外，取消上述管理辦法，放開搞活，盡量發(fā)揮市場調節(jié)的作用。應該下放給企業(yè)的定價權，要真正落實給企業(yè)。整頓生產資料價格“雙軌制”，現在不能并軌的，要通過價格調整、加強管理逐步縮小軌距；對有條件并軌的，要進行并軌。
（十九） 配合產品結構和企業(yè)組織結構的調整，深化勞動制度改革，繼續(xù)堅持“三結合”的就業(yè)方針，采取多種渠道，拓寬就業(yè)門路，減輕就業(yè)壓力。繼續(xù)開展城市服務社會化改革，積極探索生產領域服務社會化的路子。
（二十） 積極推動社會保險制度特別是養(yǎng)老保險和待業(yè)保險制度的改革。選擇江西、廣東、上海、大連、青島等省市，進行全省（市）養(yǎng)老保險綜合改革試點。積極推動城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工退休費用社會統(tǒng)籌。在富裕農村，搞好以個人交費為主、集體補助為輔的儲蓄基金式的農民養(yǎng)老保險的試點。對“三資”企業(yè)、私營企業(yè)職工和個體工商戶，也要進行養(yǎng)老保險試點。擴大待業(yè)保險的試點范圍，在全民所有制企業(yè)，主要是將待業(yè)保險對象擴大到全部職工，在其他所有制企業(yè)，逐步建立待業(yè)保險制度。在海南、深圳等特區(qū)著手實施社會保險制度綜合改革的試點。各級體改部門要負責社會保險制度改革的綜合協(xié)調工作。
（二十一） 加快城鎮(zhèn)住房制度改革的步伐，以合理引導消費，推動產業(yè)結構、消費結構的調整，從根本上拓寬市場容量，不斷改善城鎮(zhèn)居民的住房條件。要按照國家、集體和個人共同負擔的原則，積極穩(wěn)妥、因地制宜、方式多樣地推動這項改革。各省、自治區(qū)、直轄市都要選擇三、四個市（縣），采取多種形式，加快推進住房制度綜合配套改革和住房商品化的進程。各地可根據當地的實際情況，適當提高住房租金，繼續(xù)推廣新房新制度，鼓勵職工購買公房。要逐步建立國家、城鎮(zhèn)、單位、個人等多級住房基金，發(fā)展住房儲蓄、住房抵押信貸和住房保險等多種融資方式。通過多種形式、多種渠道籌集住房資金、鼓勵合作建房。出售公房要嚴格執(zhí)行國家有關政策規(guī)定?？偨Y和完善煙臺、唐山、蚌埠等市住房改革試點經驗，搞好上海住房制度改革試點。
（二十二） 深化農村改革，堅持穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產承包責任制，發(fā)展社會化服務體系，完善統(tǒng)分結合的雙層經營體制。加強鄉(xiāng)、村集體統(tǒng)一經營層次的職能和實力，積極發(fā)展和健全產前、產中、產后的社會化服務體系。發(fā)展社會化服務體系的形式和內容要因地制宜、多種多樣，并逐步把國家經濟技術部門的服務，鄉(xiāng)、村合作組織的服務與農民自辦服務聯(lián)成一體。繼續(xù)穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)各項政策，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承包制。同時，探索合理劃分企業(yè)所有權與經營權的不同辦法，以保證企業(yè)的集體所有制性質和企業(yè)經營的靈活性。
四、振奮精神，加強對改革工作的領導和綜合協(xié)調
（二十三） 今年經濟體制改革的任務十分繁重。為了保證各項重要改革措施的順利實施，防止政出多門、相互脫節(jié)，各地區(qū)、各部門要切實加強對改革工作的領導，振奮改革精神，把經濟發(fā)展中的難點作為改革的重點，從改革中尋找克服困難的辦法，以改革促發(fā)展。根據中央確定的總的方針和原則，各地要因地制宜，分類指導，不稿“一刀切”，扎扎實實地把改革推向前進。新出臺的重要改革措施，一般都要先經過試驗，取得經驗后，再逐步推廣。
（二十四） 沿海開放地區(qū)的基礎設施已初具規(guī)模，當前重點要建設良好的投資軟環(huán)境，減少審批環(huán)節(jié)，提高工作效率，以推動沿海地區(qū)外向型經濟的穩(wěn)步發(fā)展。深圳、珠海、汕頭、廈門、海南五個經濟特區(qū)和廣東、福建省兩個改革開放綜合試驗區(qū)，要著力進行深層次綜合改革的試驗，在建立以間接調控為主的經濟管理體制和商品經濟運行機制方面先行一步。積極做好上海浦東新區(qū)的開發(fā)和開放的起步工作，大膽探索率先建立新體制的路子。在經濟特區(qū)和有條件的沿海經濟技術開發(fā)區(qū)，繼續(xù)搞好保稅工業(yè)區(qū)、保稅倉庫的試驗。有關部門要大力支持這些地區(qū)進行深層次綜合改革的試驗，并及時總結經驗，加強協(xié)調工作。
（二十五） 邊疆少數民族地區(qū)要進一步落實中央已經給予的各項政策，在中央的方針、政策指導下，根據 《民族區(qū)域自治法》，從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，積極穩(wěn)妥地深化改革。通過改革開放，推動社會經濟結構的調整，培養(yǎng)造血功能，促進邊疆少數民族地區(qū)經濟的發(fā)展。
（二十六） 認真貫徹《國務院辦公廳關于加強經濟體制改革協(xié)調工作的通知》的精神，加強對重大經濟體制改革措施的綜合協(xié)調。各級體改部門負責擬訂經濟體制改革的總體規(guī)劃和方案，統(tǒng)籌、協(xié)調和指導城鄉(xiāng)經濟體體制改革工作，推進企業(yè)改革，組織重要改革措施的試點和推廣。國務院各部門擬訂的本部門或行業(yè)的全國性改革規(guī)劃、方案，除黨中央和國務院領導同志直接審理的以外，在報國務院審批前，應先送國家體改委征求意見。屬于全局性的重大改革試點，由國家體改委、國務院有關部門或有關省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市提出，共同擬定，報國務院批準后實施。
（二十七） 加強各級體改機構建設，各級體改部門要適應改革形勢和任務的要求，主動爭取黨委、政府的領導，進一步加強自身的思想、組織和作風建設，培養(yǎng)和造就一支立志改革、振興中華、政治思想好、業(yè)務能力強、作風扎實的體改隊伍，當好黨委、政府的參謀和助手。
（二十八） 加強改革的立法工作和制度建設。各級體改部門在宣傳、執(zhí)行現有的有關改革的法律、法規(guī)的同時，要積極參與國家和地方重要法律、法規(guī)的制訂。把實踐證明行之有效的改革辦法，逐步用法規(guī)的形式確定下來，以促進經濟建設和改革開放事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。
