發(fā)文機關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2012年08月29日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2012年08月29日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
--2012年8月29日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議上
財政部部長 謝旭人
受國務(wù)院委托，現(xiàn)向全國人大常委會報告縣級基本財力保障機制運行情況，請予審議。
一、 縣級基本財力保障工作進展順利
按照現(xiàn)行體制，中央對地方實行穩(wěn)定的分稅制財政體制，同時通過轉(zhuǎn)移支付制度，對地區(qū)間的財力分布進行調(diào)節(jié)。省以下財政體制，包括收入和支出劃分、省對下轉(zhuǎn)移支付制度等，均由省級政府確定。但受多種因素影響，部分縣級財政財力水平較低，無法滿足其基本支出需求，出現(xiàn)財政困難。為了促進縣域經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善，在國務(wù)院的領(lǐng)導下，在全國人大的支持下，財政部2010年研究制定了 《關(guān)于建立和完善縣級基本財力保障機制的意見》（財預[2010]443號），明確提出以實現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”為主要目標，全面推進縣級基本財力保障機制建設(shè)。這是在現(xiàn)行財政體制條件下，通過調(diào)動省級政府的積極性，強化其保障責任，提高基層財政保障能力的一項重要舉措。三年來，經(jīng)過各級財政的共同努力，縣級財力水平明顯提高，提供基本公共服務(wù)的能力顯著增強，保障機制已初步形成。
縣級基本財力保障機制的主要內(nèi)容是：中央財政每年根據(jù)國家相關(guān)政策，制定縣級基本財力保障范圍和保障標準。保障范圍包括國家制定的工資政策、民生政策，以及機關(guān)事業(yè)單位公用經(jīng)費、地方津貼補貼等。其中，前兩項的保障標準按照國家統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行，后兩項的保障標準依據(jù)各地區(qū)財力狀況分省核定。在此基礎(chǔ)上，測算確定全國各縣的基本財力保障需求，并與各縣的同口徑財政支出相比較，核定支出缺口。對保障情況較好的地區(qū)，給予激勵性獎勵；對存在財力缺口的地區(qū)，依據(jù)缺口消化情況，給予保障性獎勵；對到2012年底仍存在縣級基本財力缺口的地區(qū)，扣減對該地區(qū)的2013年均衡性轉(zhuǎn)移支付或稅收返還并直接補助到財力缺口縣。中央財政采取激勵約束的方式，引導省級財政通過完善省以下財政體制、加大對縣級財政轉(zhuǎn)移支付力度等辦法，落實保障責任。
三年來，根據(jù)國家統(tǒng)一民生政策調(diào)整情況，中央財政在不斷擴大保障項目、提高保障水平、加強考核檢查的基礎(chǔ)上，逐年加大對縣級基本財力保障的支持力度。2010年下達縣級基本財力保障機制獎補資金475億元，2011年增加到775億元，2012年又增加到1075億元。同時，財政部還積極開展專題調(diào)研，督導各地落實保障機制，完善保障辦法，并組織召開重點人大建議辦理座談會，與全國人大代表進行面對面的交流和溝通。
在政策的有效引導和激勵下，各地結(jié)合實際情況，不斷完善相關(guān)政策措施。主要做法是：
（一）制定政策文件，全面建立縣級基本財力保障機制。青海省在全國率先開展縣級基本財力保障機制建設(shè)，2009年印發(fā)了《關(guān)于建立和實施縣級基本財力保障機制的指導意見》。廣西壯族自治區(qū)人民政府專門召開會議，認真研究部署貫徹落實工作。山東省人民政府印發(fā)了《關(guān)于建立縣級基本財力保障機制的意見》，建立保障財政困難縣基本財力的長效機制、轉(zhuǎn)移支付幫扶機制、稅收增長激勵機制等縣級財力保障體系。目前，各地均制定了比較規(guī)范的縣級基本財力保障制度和辦法。
（二）調(diào)整省以下財政體制，均衡各級政府財力。廣東省為了給欠發(fā)達地區(qū)提供基本財力保障，從2011年起提高省級財政對企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅和土地增值稅的分成比例，并將新集中的財力全部用于對欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。內(nèi)蒙古自治區(qū)針對各盟市之間財力水平差距較大的情況，從2012年起，將自治區(qū)本級財政對資源稅的分成比例由25%提高至65%，并將新集中的收入全部用于增加對困難地區(qū)的財力補助。2010年以來，全國已有9個省份完善了省以下財政體制，通過調(diào)整收支劃分范圍等措施，均衡行政區(qū)域內(nèi)財力分配。
（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對縣級的財力支持。云南省2011年調(diào)整了均衡性轉(zhuǎn)移支付分配辦法，將標準支出缺口分為基本支出缺口和均等化缺口兩個部分，對基本支出缺口縣給予全額補助，對均等化缺口縣依據(jù)財力狀況適當補助。黑龍江省完善了均衡性轉(zhuǎn)移支付機制，針對國家和省政府制定的有關(guān)政策，及時增加對縣級政府的均衡性轉(zhuǎn)移支付。內(nèi)蒙古自治區(qū)對財政困難的興安盟、烏蘭察布市和巴彥淖爾市實行特殊扶持政策，2011年安排財力補助10.1億元。遼寧省從2011年起，每年給予縣級政府定額財力補助38億元。同時，在中央財政下達的獎補資金基礎(chǔ)上，各地主動加大投入力度。2011年，廣東、山西、吉林、福建等省分別增加對縣級財政的獎補資金24億元、10億元、3.3億元和3億元，幫助縣級政府減少基本財力缺口，提高保障水平。
（四）深化財政改革，加強支出管理。到2011年底，全國已有27個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對1080個縣實行了財政直接管理，特別是將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入了省直接管理范圍。各縣級政府普遍實施部門預算、國庫集中收付等改革，強化了財政支出管理。江蘇省建立財政支付經(jīng)費人員核查和控制機制，從源頭上控制機關(guān)事業(yè)單位人員支出和公用經(jīng)費。安徽省建立省級部門會商制度，對省本級和市縣預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績效管理中的重點事項和重大問題，有針對性地開展會商，共同采取措施，加強對縣級財政的指導，提高其財政管理水平。黑龍江省印發(fā)《關(guān)于在全省推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理信息公開工作的通知》，全面建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息公開機制，主動接受社會監(jiān)督。
（五）注重激勵約束，強化績效評價。為了有效發(fā)揮縣級基本財力保障機制在均衡縣級財力、推動基本公共服務(wù)均等化等方面的積極作用，各地區(qū)大力開展績效評價和考核工作。四川省將縣級基本財力保障獎補資金和均衡性轉(zhuǎn)移支付資金使用情況，納入重點績效考核評價范圍，督促縣級政府將各項轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先用于基本支出和保障民生需求。河北省對財力情況較好而保障支出安排不足的縣，采取扣減對其轉(zhuǎn)移支付資金的方式予以約束。湖南省對財政管理規(guī)范、支出安排合理的縣給予獎勵，推動其提高管理水平。
二、 縣級基本財力保障工作成效明顯
縣級基本財力保障機制的逐步建立和不斷完善，既為各地彌補縣級基本財力缺口提供了有力支撐，也調(diào)動了縣級政府發(fā)展縣域經(jīng)濟、提供公共服務(wù)和改善民生的積極性，發(fā)揮了督促縣級政府規(guī)范預算管理、注重支出績效的導向作用。具體成效是：
（一）縣級財政收入和上級轉(zhuǎn)移支付資金快速增加。各地按照科學發(fā)展觀的要求，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，積極培育和壯大財源，財稅部門依法組織收入。2011年，全國縣級一般預算收入總額達2.43萬億元，相當于2009年的1.7倍，年均增長30.4%，高于同期全國財政收入增幅7.3個百分點。其中，819個基本財力缺口縣2011年實現(xiàn)一般預算收入3124億元，比2009年增加1332億元，年均增長32%，高于同期全國財政收入增幅8.9個百分點。與此同時，2011年，上級政府對縣級政府的轉(zhuǎn)移支付資金達到2.63萬億元，相當于2009年的1.53倍，年均增長23.5%。其中，819個基本財力缺口縣2011年獲得上級政府轉(zhuǎn)移支付8162億元，比2009年增加2976億元，年均增長25.5%。
（二）縣級財政支出較快增長。隨著縣級基本財力保障機制的不斷完善，縣級政府履行職責的保障能力明顯增強，公共財政支出快速增長。2011年，全國縣級政府一般預算支出總額為4.79萬億元，相當于2009年的1.56倍，年均增長25.1%。2011年省、市、縣三級一般預算支出占地方一般預算支出的比重，分別為21.5%、26.9%和51.6%。與2009年相比，縣級占比提高1.5個百分點，省級和市級占比分別降低1.4個百分點和0.1個百分點。819個基本財力缺口縣2011年實現(xiàn)一般預算支出1.14萬億元，比2009年增加4154億元，年均增長25.4%。
（三）基本財力缺口縣和缺口額大幅減少。2009年，全國基本財力保障缺口縣有819個，缺口額894億元。2011年底，缺口縣減少到113個，缺口額下降到93億元。其中，廣西壯族自治區(qū)2009年有缺口縣49個，缺口額59億元；2011年缺口縣減少到3個，缺口額下降到6億元。陜西省2009年有缺口縣57個，缺口額45億元；2011年缺口縣減少到1個，缺口額下降到0.5億元。
（四）縣級民生支出得到有力保障。2011年，全國縣級財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障和文化等方面的民生支出合計2.21萬億元，比2010年增長33.4%，高于全國縣級一般預算支出增幅8.4個百分點；用于農(nóng)業(yè)、水利、交通運輸、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等與民生密切相關(guān)的支出合計1.26萬億元，占全國縣級一般預算支出的26.2%。
福建省邵武市（縣級市）在縣級基本財力保障機制建立后，干部職工年平均工資水平由2009年的3.1萬元提高到2011年的3.8萬元。所有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦的人員工資、住房公積金和事業(yè)人員養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等基本支出，均實現(xiàn)了及時足額發(fā)放，穩(wěn)定了基層干部和教師隊伍，基層執(zhí)政基礎(chǔ)更加牢固。
四川省巴中市巴州區(qū)由于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟發(fā)展滯后，財政自給率不足10%，民生事業(yè)方面存在較多欠賬。通過建立縣級基本財力保障機制，巴州區(qū)對民生領(lǐng)域的投入能力顯著增強。2010-2011年，巴州區(qū)用上級政府下達的轉(zhuǎn)移支付資金加大教育支出力度，全面落實“兩免一補”政策，補助家庭經(jīng)濟困難寄宿學生6.62萬人，資助家庭經(jīng)濟困難學生2.3萬人，同時改造中小學校危房20.3萬平方米，基本解決多年的上學難和校舍安全問題。
河南省滑縣是糧食大縣，由于財力薄弱，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史投入嚴重不足。2011年，在切實保障各項民生政策的基礎(chǔ)上，滑縣安排資金3.3億元，改造農(nóng)田40.8萬畝，新建機井和配套設(shè)施2196眼（套），維修舊機井1014眼，鋪設(shè)地埋管道1042公里，整修田間道路387公里，改造農(nóng)村電網(wǎng)1271公里，新開挖和清淤疏浚溝渠314公里；安排補貼資金3360萬元支持農(nóng)民購置各類農(nóng)機具7850臺，投入資金640萬元促進農(nóng)業(yè)科技發(fā)展，為提高糧食生產(chǎn)能力奠定了堅實基礎(chǔ)。
2012年，由于適當提高了部分民生項目保障標準，縣級財政“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的支出需求相應(yīng)增加。為支持各地進一步提高保障水平，中央財政增加縣級基本財力保障機制獎補資金300億元，總額達到1075億元。同時，為督促省級政府落實保障責任，加大對縣級政府的支持力度，財政部與部分缺口縣較多、缺口額較大的地區(qū)進行專題座談，在年中全國財政廳（局）長座談會上又做了重點部署，要求地方將縣級基本財力保障工作作為一項重要任務(wù)完成。各地均表示，將進一步加大工作力度，采取有效措施，在2012年底按照中央財政核定的保障范圍和標準，基本實現(xiàn)“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的政策目標。
三、 縣級基本財力保障工作需進一步研究的問題
盡管縣級基本財力保障工作取得階段性成果，但仍面臨一些需要研究的問題。一是各級政府間事權(quán)劃分不夠清晰，支出責任存在交叉，縣以下政府的具體職責和支出責任不夠明確。二是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)還需進一步優(yōu)化，專項轉(zhuǎn)移支付占比仍然偏高，要求配套資金的項目偏多，對基層財政帶來較大壓力。三是縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，縣級財力水平差異較大，省以下財政體制不夠規(guī)范，部分縣級政府財政保障能力薄弱。四是部分地區(qū)財政支付經(jīng)費人員增長過快，民生政策等基本公共服務(wù)保障力度不足，財政支出結(jié)構(gòu)不夠合理，財政支出管理還需要進一步加強等。
四、 縣級基本財力保障工作下一步措施
“郡縣穩(wěn)，天下安”。建立健全縣級基本財力保障機制，是黨中央、國務(wù)院在新形勢下加強基層建設(shè)的一項重要舉措，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。我們將按照本次會議審議提出的要求，根據(jù)國務(wù)院的部署，既立足當前，又著眼長遠，認真總結(jié)經(jīng)驗，努力改進不足，不斷完善體制機制，進一步增強縣級政府提供基本公共服務(wù)的保障能力。
（一）深入推進財政體制改革。合理界定各級政府間事權(quán)和支出責任，在此基礎(chǔ)上進一步理順各級政府間收入劃分關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付，嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，規(guī)范各類配套政策，使各級政府均有穩(wěn)定的財力來源滿足支出責任需要，并逐步形成穩(wěn)定的制度性安排。
（二）建立動態(tài)保障機制。依據(jù)縣級政府的基本職責，明確縣以下政府的支出責任。根據(jù)其支出責任，逐步擴大保障范圍、提高保障標準。同時，通過調(diào)整收支劃分、加大對縣級政府轉(zhuǎn)移支付力度等方式，明確保障資金來源，不斷提高保障水平，使財力與其支出責任基本匹配。
（三）壯大縣級財力基礎(chǔ)。采取更有針對性的政策措施，幫助縣級政府提高財力水平。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，引導其科學發(fā)展縣域經(jīng)濟，壯大縣級財力基礎(chǔ)，提高自我保障能力。對禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，依法進行強制性保護，同時加大轉(zhuǎn)移支付特別是一般性轉(zhuǎn)移支付力度，切實保障縣級政府履行基本職責的財力需要。
（四）加強縣級財政管理。指導縣級政府依法強化收入征管，增加財政收入，不斷提高自身保障能力；深化財政管理改革，嚴格控制財政支付經(jīng)費人員；對縣級財政支出管理實行績效評價，引導縣級政府優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立評價結(jié)果和保障政策相結(jié)合的激勵約束機制，探索實行績效問責。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
全國人大常委會聽取和審議國務(wù)院關(guān)于縣級基本財力保障工作的報告，加強對縣級基本財力保障工作的監(jiān)督指導，充分體現(xiàn)了全國人大常委會對支持縣級政府正常運轉(zhuǎn)、切實履行基本職責的高度重視，必將有力推進縣級基本財力保障工作。在此，我們向全國人大常委會表示衷心的感謝！我們將按照全國人大常委會的審議意見，以高度的責任感和使命感，不斷加強和改進縣級基本財力保障工作，努力為全面建設(shè)小康社會作出積極貢獻。
