發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2026年04月30日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2026年04月30日
效力級別司法文件
目錄
案例一：河南千某農(nóng)業(yè)科技有限公司訴河南省鄭州市惠濟區(qū)古滎鎮(zhèn)人民政府、河南省鄭州農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)管理委員會行政強制拆除案——行政強制拆除主體不明時，起訴期限起算點的認定規(guī)則
案例二：某科花炮制造有限責(zé)任公司訴內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市人民政府、內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市土默特左旗人民政府不履行補償職責(zé)案——行政機關(guān)不依職權(quán)履行補償法定職責(zé)情形下起訴期限的認定
案例三：袁某等四人訴江蘇省南通市崇川區(qū)綜合執(zhí)法局不履行法定職責(zé)案——起訴期限的起算應(yīng)當(dāng)以行政行為已經(jīng)對外發(fā)生法律效力為前提
案例四：楊某民訴貴州省銅仁市江口縣綜合行政執(zhí)法局扣押財物案——信訪維權(quán)不屬于行政訴訟法第四十八條第一款規(guī)定的起訴期限扣除的法定事由
案例一 河南千某農(nóng)業(yè)科技有限公司訴河南省鄭州市惠濟區(qū)古滎鎮(zhèn)人民政府、河南省鄭州農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)管理委員會行政強制拆除案——行政強制拆除主體不明時，起訴期限起算點的認定規(guī)則
【基本案情】
河南千某農(nóng)業(yè)科技有限公司（以下簡稱千某公司）承包國有農(nóng)場土地，將其中100畝土地轉(zhuǎn)包給案外人鄭州水某生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司（以下簡稱水某公司），剩余538畝自用。千某公司在案涉土地上建造房屋、大棚、養(yǎng)魚池等從事生產(chǎn)經(jīng)營，取名萬某卉園。2020年5月25日，河南省鄭州市惠濟區(qū)林業(yè)和園林局向萬某卉園發(fā)出《通知書》，以未經(jīng)批準(zhǔn)擅自在保護區(qū)范圍內(nèi)從事破壞黃河濕地生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源生產(chǎn)經(jīng)營活動為由，責(zé)令其停止破壞活動并在7日內(nèi)自行整改、恢復(fù)原貌。2020年7月12日至15日，案涉土地上的部分附著物被強制拆除，但有關(guān)行政機關(guān)均否認實施了拆除行為。水某公司先于千某公司起訴，2021年12月10日作出的生效判決確認河南省鄭州市惠濟區(qū)古滎鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱古滎鎮(zhèn)政府）、河南省鄭州農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)管理委員會（以下簡稱示范區(qū)管委會）實施了拆除水某公司地上附著物的行為違法。千某公司獲知上述判決內(nèi)容后，于2022年3月1日提起本案訴訟，請求依法判決確認古滎鎮(zhèn)政府、示范區(qū)管委會強拆行為違法。
【裁判結(jié)果】
一審法院以古滎鎮(zhèn)政府、示范區(qū)管委會違反法定程序為由，判決確認強拆違法。二審法院以千某公司在強拆后怠于行使訴權(quán)，已經(jīng)超過起訴期限為由，裁定撤銷一審判決、駁回起訴。最高人民法院再審認為，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法司法解釋》）第六十四條第一款規(guī)定中的“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”的內(nèi)容，包括知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為的內(nèi)容，也包括知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為的行政機關(guān)。實踐中，起訴人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其房屋、設(shè)施被強制拆除的事實，但在相關(guān)行政機關(guān)拒絕承認其為實施主體的情況下，起訴人可能在提供初步證據(jù)證明實施主體時存在困難。此種情形下，起訴人的起訴期限不能機械地從強制拆除行為發(fā)生之日起開始計算，而應(yīng)當(dāng)從其知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出強制拆除行為的行政主體之日開始計算。本案中，被訴強制拆除設(shè)施行為于2020年7月12日至15日作出，千某公司當(dāng)時僅知道其部分設(shè)施被相關(guān)行政機關(guān)強制拆除。2021年12月10日，另案生效判決認定古滎鎮(zhèn)政府、示范區(qū)管委會實施強制拆除行為，千某公司至此知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出被訴強制拆除設(shè)施行為的行政機關(guān)，故千某公司于2022年3月1日提起本案訴訟，未超過法定起訴期限。遂判決撤銷二審裁定、維持一審判決。
【典型意義】
確定行政訴訟起訴期限的目的，是督促當(dāng)事人依法及時啟動權(quán)利救濟程序，避免行政法律關(guān)系長期處于不確定狀態(tài)。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第四十六條第一款、《行政訴訟法司法解釋》第六十四條第一款規(guī)定，起訴期限起算點一般是“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為作出之日”“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日”。一般情形下，行政機關(guān)作出行政行為并依法送達相應(yīng)法律文書，當(dāng)事人就屬于知道或者應(yīng)當(dāng)知道；但在特殊情形下，行政機關(guān)作出行政行為時沒有制作或者送達法律文書，事后又拒絕承認實施該行政行為，當(dāng)事人不知曉行政行為的實施主體時，需要結(jié)合常理和相關(guān)證據(jù)作出具體認定。全國人大常委會法工委在《行政訴訟法》第四十六條的釋義中指出，作出行政行為包含兩個要素：一是作出的主體，二是行政行為的內(nèi)容。本案判決準(zhǔn)確把握《行政訴訟法》關(guān)于起訴期限起算點的立法精神，明確當(dāng)事人難以確定拆除主體時，《行政訴訟法司法解釋》第六十四條第一款規(guī)定的最長不得超過一年起訴期限的起算點，應(yīng)為當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為的內(nèi)容和實施主體之日。該裁判規(guī)則對于規(guī)范行政執(zhí)法、保障當(dāng)事人依法行使訴權(quán)、統(tǒng)一類案裁判尺度，具有指導(dǎo)意義。
案例二 某科花炮制造有限責(zé)任公司訴內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市人民政府、內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市土默特左旗人民政府不履行補償職責(zé)案——行政機關(guān)不依職權(quán)履行補償法定職責(zé)情形下起訴期限的認定
【基本案情】
2010年3月，內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市人民政府（以下簡稱呼和浩特市政府）作出呼和浩特市煙花爆竹生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)退出市場、生產(chǎn)企業(yè)關(guān)停的決定，相關(guān)企業(yè)的煙花爆竹成品、半成品、原輔材料以及其他必要的經(jīng)濟補償和其他善后事宜均由屬地政府負責(zé)妥善解決。某科花炮制造有限責(zé)任公司（以下簡稱某科花炮公司）在關(guān)停范圍內(nèi)，該公司的安全生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記證相繼被撤回、注銷，煙花爆竹成品、半成品及原輔材料被銷毀。某科花炮公司多年來就補償事宜一直與屬地政府內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市土默特左旗人民政府（以下簡稱土默特左旗政府）進行協(xié)商，但其僅收到人民幣175萬元（幣種下同）補償款，未能彌補實際損失。由于呼和浩特市政府及土默特左旗政府既未作出補償決定又未明確拒絕補償，關(guān)停行為的補償問題始終未能妥善解決。2015年8月28日，某科花炮公司向土默特左旗政府要求給予補償，土默特左旗政府未予答復(fù)。某科花炮公司于2015年9月15日提起訴訟，請求判決呼和浩特市政府、土默特左旗政府履行補償職責(zé)，支付其補償款3000余萬元。呼和浩特市政府、土默特左旗政府答辯稱，某科花炮公司于2011年12月30日收到最后一筆補償款，其提起本案訴訟已經(jīng)超過法定起訴期限。
【裁判結(jié)果】
一審法院以某科花炮公司提起訴訟未超過起訴期限，有權(quán)就關(guān)停行為對其造成的損失獲得行政補償為由，判決呼和浩特市政府、土默特左旗政府對關(guān)停某科花炮公司造成的損失予以補償。二審法院認為，一般情況下，行政機關(guān)依法應(yīng)履行的補償職責(zé)不因行政機關(guān)怠于履行而消滅，特別是行政相對人已向行政機關(guān)提出履行申請，行政機關(guān)更應(yīng)依法及時履行，故某科花炮公司的起訴未超過法定起訴期限。關(guān)于補償數(shù)額問題，在現(xiàn)行法律、法規(guī)并未明確因政策調(diào)整導(dǎo)致企業(yè)關(guān)停造成的損失如何補償?shù)那闆r下，因關(guān)停行為對某科花炮公司造成的損失應(yīng)包括產(chǎn)權(quán)損失、轉(zhuǎn)產(chǎn)損失及未及時支付補償款產(chǎn)生的利息損失。遂判決呼和浩特市政府、土默特左旗政府共同支付某科花炮公司補償款438萬余元及利息。
【典型意義】
本案聚焦行政機關(guān)不履行法定職責(zé)案件的起訴期限認定規(guī)則，區(qū)分行政機關(guān)依職權(quán)履行職責(zé)、依申請履行職責(zé)兩種不同情形，準(zhǔn)確適用行政訴訟起訴期限相關(guān)規(guī)定。行政機關(guān)依申請履行法定職責(zé)情形下，不履行職責(zé)的結(jié)束時點是法定的，一般適用《行政訴訟法》第四十七條、《行政訴訟法司法解釋》第六十六條規(guī)定，即當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自法定履行職責(zé)期限屆滿之日起六個月內(nèi)提起訴訟。行政機關(guān)依職權(quán)履行法定職責(zé)情形下，一般無需當(dāng)事人提出申請，行政機關(guān)應(yīng)主動履行法定職責(zé)，不存在法定履行職責(zé)期限屆滿之日，故不適用《行政訴訟法》第四十七條、《行政訴訟法司法解釋》第六十六條有關(guān)期限的規(guī)定。本案裁判明確了行政機關(guān)依職權(quán)履行法定職責(zé)情形下，行政機關(guān)的法定職責(zé)不因其怠于履行而消滅，當(dāng)事人可以在其認為行政機關(guān)確定不履行職責(zé)之日起依法提起訴訟。該裁判規(guī)則對于統(tǒng)一類案法律適用，更好保障當(dāng)事人依法行使訴權(quán)，督促行政機關(guān)依法及時履行法定職責(zé)，實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)化解，具有指導(dǎo)價值。
案例三 袁某等四人訴江蘇省南通市崇川區(qū)綜合執(zhí)法局不履行法定職責(zé)案——起訴期限的起算應(yīng)當(dāng)以行政行為已經(jīng)對外發(fā)生法律效力為前提
【基本案情】
2022年1月11日，袁某等四人以胡某東違法拆改承重墻、影響建筑安全為由，向江蘇省南通市崇川區(qū)綜合執(zhí)法局（以下簡稱崇川區(qū)執(zhí)法局）投訴。2022年3月4日，崇川區(qū)執(zhí)法局作出《銷案審批表》，載明“因無法聯(lián)系到實際違法行為人，業(yè)主已按要求整改，不予行政處罰，作銷案處理”，但未告知袁某等四人該處理結(jié)果。2023年2月16日，崇川區(qū)執(zhí)法局對袁某等四人作出政府信息公開答復(fù)，告知“經(jīng)集體討論，對所涉拆改行為作出了‘不予行政處罰，作銷案處理’的決定”。2024年1月15日，袁某等四人提起行政訴訟，請求責(zé)令崇川區(qū)執(zhí)法局就投訴事項履行查處職責(zé)。
【裁判結(jié)果】
一審法院以袁某等四人提起本案訴訟未超過法定期限，崇川區(qū)執(zhí)法局未履行法定職責(zé)為由，判決責(zé)令崇川區(qū)執(zhí)法局于判決生效后兩個月內(nèi)履行查處職責(zé)。二審法院認為，根據(jù)《行政訴訟法司法解釋》第六十四條第一款規(guī)定，行政機關(guān)作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年。該條規(guī)定的“最長不得超過一年起訴期限”，應(yīng)當(dāng)理解為公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為的內(nèi)容和實施主體之日起最長不得超過一年。本案中，崇川區(qū)執(zhí)法局于2022年3月作出《銷案審批表》，決定不予行政處罰、作銷案處理，但該銷案審批意見僅在崇川區(qū)執(zhí)法局內(nèi)部流轉(zhuǎn)，未向袁某等四人送達，不對外發(fā)生法律效果，不能據(jù)此計算起訴期限。袁某等四人于2023年2月16日收到崇川區(qū)執(zhí)法局作出的信息公開答復(fù)，獲悉上述處理結(jié)果，后于2024年1月15日提起訴訟，未超過起訴期限。遂判決責(zé)令崇川區(qū)執(zhí)法局于判決生效后兩個月內(nèi)對某小區(qū)某幢某室房屋裝修拆改行為履行查處職責(zé)。
【典型意義】
行政決定一經(jīng)作出，即對作出行政決定的行政機關(guān)產(chǎn)生約束力，行政機關(guān)撤銷、變更或廢止行政決定，應(yīng)當(dāng)具備法定事由并遵循法定程序。除法律規(guī)定的存在重大且明顯違法情形外，行政決定一般不僅因未送達而無效或者不發(fā)生法律效力。實踐中，有的行政機關(guān)作出行政行為時未通過一定方式予以外化，行政行為尚未發(fā)生法律效力時，確定起訴期限起算點的前提條件尚未成就?！缎姓V訟法司法解釋》第六十四條第一款規(guī)定最長不得超過一年起訴期限的起算，亦應(yīng)滿足上述前提條件。本案中，行政機關(guān)對當(dāng)事人的投訴作內(nèi)部銷案處理時，行政行為尚未外化，當(dāng)事人亦無法獲知行政行為內(nèi)容和實施主體，故行政機關(guān)作出內(nèi)部銷案的時間不能作為起訴期限起算點。經(jīng)當(dāng)事人申請政府信息公開，行政機關(guān)告知行政行為后，當(dāng)事人才知道行政行為的內(nèi)容和實施主體，方能確定起訴期限的起算點。本案判決正確理解和適用起訴期限適用的前提條件以及最長不得超過一年起訴期限的起算點，充分保障當(dāng)事人依法行使訴權(quán)，有利于統(tǒng)一類案裁判標(biāo)準(zhǔn)。
案例四 楊某民訴貴州省銅仁市江口縣綜合行政執(zhí)法局扣押財物案——信訪維權(quán)不屬于行政訴訟法第四十八條第一款規(guī)定的起訴期限扣除的法定事由
【基本案情】
2022年5月，貴州省銅仁市江口縣綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱江口縣綜合執(zhí)法局）在整治校園周邊環(huán)境時，因楊某民占道經(jīng)營，于2022年5月9日作出21號通知書，告知楊某民因其在貴州省銅仁市江口縣第一小學(xué)對面街道違法占道經(jīng)營的行為違反《貴州省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》規(guī)定，根據(jù)該條例第二十條規(guī)定，責(zé)令立即停止違法行為，并于2022年5月9日前改正，具體改正內(nèi)容為拆除違法占道攤點。同日，江口縣綜合執(zhí)法局作出江綜執(zhí)扣決字（2022）第21號《扣押決定書》（以下簡稱扣押決定），決定對楊某民的三輪車予以扣押，扣押期限為2022年5月9日至2022年5月13日。并告知楊某民如不服該決定，可在收到?jīng)Q定書之日起60日內(nèi)，申請行政復(fù)議；也可以在6個月內(nèi)直接向人民法院提起行政訴訟。2023年7月至2024年1月，楊某民因三輪車被扣押問題持續(xù)向有關(guān)部門進行信訪。2025年5月16日，楊某民以江口縣綜合執(zhí)法局扣押其三輪車導(dǎo)致其不能繼續(xù)經(jīng)營，造成損失為由，提起行政訴訟，請求確認江口縣綜合執(zhí)法局扣押其三輪車行為違法，并賠償損失。
【裁判結(jié)果】
一審法院以楊某民提起的訴訟超過法定起訴期限為由裁定駁回起訴。二審法院認為，本案的爭議焦點為楊某民的起訴是否超過起訴期限。根據(jù)《行政訴訟法》第四十六條、《中華人民共和國行政強制法》第二十五條的規(guī)定，扣押決定載明扣押期限，告知申請復(fù)議和提起訴訟的期限并依法送達的，起訴期限應(yīng)從扣押決定送達之日起計算。本案中，江口縣綜合執(zhí)法局于2022年5月9日向楊某民作出扣押決定，扣押期限自2022年5月9日至2022年5月13日止。江口縣綜合執(zhí)法局履行了告知程序，并告知楊某民如不服該決定，可在收到?jīng)Q定書之日起60日內(nèi)，申請行政復(fù)議；也可以在6個月內(nèi)直接向人民法院提起行政訴訟。楊某民應(yīng)當(dāng)自知道江口縣綜合執(zhí)法局作出該行政行為時起6個月內(nèi)提起訴訟。楊某民于2025年5月16日提起行政訴訟，超過法定起訴期限。依據(jù)《行政訴訟法》第四十八條的規(guī)定，因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。據(jù)此，起訴期限能否予以扣除，關(guān)鍵在于起訴期限延誤是否系不可歸責(zé)于當(dāng)事人的客觀原因所致。楊某民向有關(guān)部門信訪，不屬于法定起訴期限扣除的正當(dāng)事由。遂以超過法定起訴期限為由裁定駁回上訴、維持原裁定。
【典型意義】
《行政訴訟法》第四十八條規(guī)定的起訴期限扣除與延長，是在起訴期限一般規(guī)定的基礎(chǔ)上，對當(dāng)事人訴權(quán)的進一步保障。其中，《行政訴訟法》第四十八條規(guī)定起訴期限扣除的適用條件是，因不可抗力或者其他不屬于其自身原因耽誤起訴期限。實踐中，部分當(dāng)事人認為向有關(guān)部門信訪的行為，可以比照適用民事訴訟關(guān)于訴訟時效“中斷”或“延長”的規(guī)定，從而信訪維權(quán)多年后再行提起訴訟。但是，行政訴訟起訴期限屬于不變期間，當(dāng)事人向有關(guān)部門信訪，不能產(chǎn)生期限中止、中斷的法律效果。本案裁判準(zhǔn)確把握《行政訴訟法》第四十八條第一款關(guān)于起訴期限扣除適用標(biāo)準(zhǔn)，認為當(dāng)事人選擇信訪途徑維權(quán)，屬于其自身原因耽誤起訴期限，相關(guān)期間不能從法定起訴期限中扣除。本案體現(xiàn)的裁判規(guī)則對于督促當(dāng)事人依法及時行使訴權(quán)，維護行政法律關(guān)系的穩(wěn)定性，具有指導(dǎo)意義。
