王某賓訴長沙市天心區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局危房拆除決定案-房屋征收程序中以緊急避險為由拆除危房的司法認定
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-003-011
關鍵詞
行政/行政強制執(zhí)行/危房拆除決定/緊急避險/司法認定
基本案情
長沙市天心區(qū)新開鋪路114號第146棟XXX房屋為王某賓所有。為實施湖南機床廠及周邊地塊棚戶區(qū)改造項目，長沙市天心區(qū)人民政府于2020年6月24日發(fā)布天政征（2020）4號《房屋征收決定》，案涉房屋位于征收范圍內。2020年12月15日，長沙市天心區(qū)新開鋪街道辦事處向王某賓作出并送達《天心區(qū)新開鋪街道辦事處關于做好排除新開鋪路114號第146棟XXX房屋安全隱患工作的通知》，其主要內容為：該房屋因年久失修，目前墻體、屋頂、房屋樓道多處開裂，墻面粉塵脫落嚴重，且近段時間氣候不好，存在嚴重安全隱患，將面臨隨時倒塌的危險。要求王某賓加強對房屋的日常監(jiān)測，密切關注隱患情況，設置警示標志，確保周邊行人安全，加強自我保護意識、盡快安全轉移，確保人身及財產安全。2020年12月28日，天心區(qū)住建局委托湖南省建設工程質量檢測有限責任公司對案涉房屋主體結構進行房屋安全性檢測鑒定。2020年12月29日，天心區(qū)住建局向王某賓送達天住建函[2020]37號《房屋安全鑒定通知書》，責令王某賓收到通知書之日起3日內聘請具有專業(yè)資質的房屋安全檢測機構對案涉房屋進行結構安全鑒定。2021年1月4日，湖南省建設工程質量檢測有限責任公司出具《天心區(qū)新開鋪路114號第146棟房屋安全鑒定報告》，鑒定結論為：該房屋年代久遠，多處位置出現(xiàn)病害，根據現(xiàn)場檢測結果及《危險房屋鑒定標準》相關要求，綜合評定該房屋危險性等級為D級，即該房屋承重結構已不能滿足安全使用要求，房屋整體處于危險狀態(tài)，構成整幢危房，建議拆除。
2021年1月7日，天心區(qū)住建局作出天住建危拆告字[2020]第37號《危房拆除告知書》，并于2021年1月14日向王某賓送達，告知王某賓案涉房屋綜合評定為D級危險房屋，存在嚴重安全隱患，要求王某賓在收到告知5日之內停止使用并自行拆除危房，逾期仍未履行義務的，該局將委托無利害關系的第三人代為實施拆除。2021年1月22日，天心區(qū)住建局以緊急避險為由作出案涉《危房拆除決定書》，并于1月27日向王某賓送達。該決定書的主要內容為：責令你戶立即停止使用位于新開鋪街道新開鋪路114號146棟XXX號危險房屋，并在本決定送達即日起5日內騰空并拆除該房屋，轄區(qū)街道提供位于金石蓉園小區(qū)E14-3-XXX棟二室二廳房屋作為你戶周轉用房。王某賓不服《危房拆除決定書》，向長沙鐵路運輸法院提起行政訴訟。
2021年2月8日，長沙市天心區(qū)人民政府對王某賓作出天政征補[2021]3號《房屋征收補償決定》。2021年4月2日，案涉房屋被拆除。
長沙鐵路運輸法院于2021年4月19日作出(2021)湘8601行初496號行政判決，確認長沙市天心區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局作出案涉《危房拆除決定書》的行為違法。長沙市天心區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局不服，提起上訴。湖南省長沙市中級人民法院于2021年6月24日作出（2021）湘01行終287號行政判決，駁回上訴，維持原判。
裁判理由
本案的爭議焦點系天心區(qū)住建局作出涉案《危房拆除決定書》行為的合法性問題。第一，根據《城市危險房屋管理規(guī)定》第五條，天心區(qū)住建局作為天心區(qū)的房地產行政主管部門,具有對本轄區(qū)范圍內的城市危險房屋管理工作的職責。第二，《長沙市房屋安全管理條例》第十六條、二十一條、二十三條、二十四條等規(guī)定了房屋安全鑒定單位的資質、申請鑒定的主體、程序及對房屋鑒定結論不服的救濟途徑。本案中，一方面，天心區(qū)住建局委托危房鑒定時未充分保障王某賓自行委托的權利；另一方面，鑒定機構湖南省建設工程質量檢測中心有限公司出具涉案房屋安全鑒定《鑒定報告》后，天心區(qū)住建局亦未充分保證王某賓對于涉案《鑒定報告》提出異議和申請重新鑒定的權利，程序違法。同時，涉案房屋已被納入湖南機床廠及周邊地塊棚戶區(qū)改造項目征收范圍，在本案王某賓未簽訂征收補償協(xié)議的情況下，天心區(qū)住建局以拆危為由作出《危房拆除決定書》，并拆除其房屋，其目的并非嚴格意義上的城市危房管理，而是為了加快征拆進程，避開法定的征收實施程序，其執(zhí)法目的存在不當。綜上，天心區(qū)住建局作出涉案《危房拆除決定書》程序違法，執(zhí)法目的不當，依法應予以撤銷。因涉案房屋現(xiàn)已被拆除，涉案《危房拆除決定書》已不具備可撤銷的內容，應當確認為違法。
以緊急避險為由對納入征收范圍的房屋作出危房拆除決定并據此拆除房屋，在實踐中被稱為“以拆危促拆遷”。需要指出的是，在房屋征收過程中作出危房認定和拆除行為是否具有目的正當性，與危房認定和拆除行為的主體是否適格、程序是否合法、證據是否確鑿具有邏輯上的遞進關系。從審查規(guī)則來說，只有具有目的正當性，才有必要進一步進行職權、程序以及證據審查。目的是否正當，應當是該類案件審查的第一步。
一方面；房屋征收與危房拆除具有本質區(qū)別，兩者本應各行其道。當房屋被納入征收范圍后，應當適用征收補償法律關系，對房屋進行合法補償后予以收回，此時再以緊急避險為由作出危房拆除決定應當受到嚴格限制。對于被納入征收范圍的房屋，只有嚴格按照征收程序實施征收無法避免“現(xiàn)實危險”時，才可以適用危房認定和拆除程序。通常來說，突發(fā)性、危急性以及必要性是“現(xiàn)實危險”的判斷標準。另一方面；征收決定一經作出，房屋的價值便已確定。即便此后該房屋成為危險房屋，其價值也不因此而喪失，同時危房權利人因危房拆除獲得的重建權不再享有。對該房屋的補償仍應以評估報告確定的價值為準，行政機關仍應當依法履行補償職責。本案中，天心區(qū)人民政府2017年便作出了征收決定，房屋價值評估報告也已經送達王某賓，案涉房屋價值此時便已固定。即便案涉房屋因年久失修等原因而必須立即拆除，但其價值也不再因此而減損，王某賓仍然享有獲得公平補償的權利。本案中，天心區(qū)人民政府在《危房拆除決定書》作出以后，依然對王某賓作出了《房屋補償決定》，保障王某賓的房屋補償權利。
裁判要旨
房屋征收與危房拆除具有本質區(qū)別，兩者本應各行其道。當房屋被納入征收范圍后，應當適用征收補償法律關系，對房屋進行合法補償后予以收回，此時再以緊急避險為由作出危房拆除決定應當受到嚴格限制。對于被納入征收范圍的房屋，只有嚴格按照征收程序實施征收無法避免“現(xiàn)實危險”時，才可以適用危房認定和拆除程序，否則以危房為由拆除該房屋執(zhí)法目的不當，應予確認違法或者撤銷。另一方面，征收決定一經作出，房屋的價值便已確定。即便此后該房屋成為危險房屋，其價值也不因此而喪失，對該房屋的補償仍應以評估報告確定的價值為準，行政機關仍應當依法履行補償職責。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第74條第2款第1項
《城市危險房屋管理規(guī)定》第5條
一審：湖南省長沙鐵路運輸法院（2021）湘8601行初496號行政判決（2021年4月19日）
二審：湖南省長沙市中級人民法院（2021）湘01行終287號行政判決（2021年6月24日）
