鎮(zhèn)江市某甲公司訴鎮(zhèn)江市潤州區(qū)人民政府、鎮(zhèn)江市某乙公司行政賠償案-企業(yè)被關閉后已廢棄、無法再利用的附屬設施屬于應予賠償的“直接損失”
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-020-007
關鍵詞
行政/行政賠償/確認違法/行政補償/直接損失
基本案情
原告鎮(zhèn)江市某甲公司與鎮(zhèn)江市某廠簽訂租賃協(xié)議，由鎮(zhèn)江市某甲公司于2001年10月28日起租賃鎮(zhèn)江市某廠的廠房和鍋爐進行生產，租賃期為20年。之后，鎮(zhèn)江市某甲公司添置設備，未經批準擴建了廠房進行化工生產。2006年10月21日，為落實江蘇省人民政府《關于自2006年10月起在全省范圍內開展化工生產企業(yè)專項整治工作的決定》，鎮(zhèn)江市人民政府下發(fā)了鎮(zhèn)政辦發(fā)〔2006〕164號《關于印發(fā)〈鎮(zhèn)江市化工生產企業(yè)專項整治實施方案〉的通知》。該通知明確清查的重點是化工企業(yè)有無環(huán)評手續(xù)等。2007年3月5日，江蘇省鎮(zhèn)江市潤州區(qū)人民政府（以下簡稱潤州區(qū)人民政府）制定了鎮(zhèn)潤政辦〔2007〕13號《關于印發(fā)〈潤州區(qū)化工生產企業(yè)整治〉意見的通知》（以下簡稱《13號通知》），要求鎮(zhèn)江市某甲公司在2007年6月30日前落實“完成環(huán)評手續(xù)，及時向當地環(huán)保部門進行排污申報”等7項整治意見。同年11月，潤州區(qū)人民政府作出鎮(zhèn)潤政〔2007〕42號《關于關閉鎮(zhèn)江市某甲公司有限公司等兩家化工生產企業(yè)的通知》（以下簡稱《42號通知》），將鎮(zhèn)江市某甲公司列為限期關閉企業(yè)，明確要求其在2007年11月底之前完成關閉任務。到期后，鎮(zhèn)江市某甲公司未關閉。2008年1月，鎮(zhèn)江市委辦公室下發(fā)關于《北部濱水區(qū)范圍內工業(yè)企業(yè)搬遷（關停）工作協(xié)調會會議紀要》［以下簡稱《搬遷（關停）會議紀要》］，紀要明確在2008年6月30日前完成北部濱水區(qū)范圍內工業(yè)企業(yè)搬遷（關停）工作。同年6月20日，潤州區(qū)北部濱水區(qū)企業(yè)搬遷工作指揮部作出《通知》，責令鎮(zhèn)江市某甲公司于2008年6月25日前搬遷。2008年7月8日，潤州區(qū)人民政府組織人員對鎮(zhèn)江市某甲公司實施了強制拆除。鎮(zhèn)江市某甲公司向人民法院提起行政訴訟，要求確認潤州區(qū)人民政府《13號通知》中要求鎮(zhèn)江市某甲公司限期治理的行為和《42號通知》關閉鎮(zhèn)江市某甲公司企業(yè)的行為違法。2010年12月17日，江蘇省鎮(zhèn)江市中級人民法院分別作出（2010）鎮(zhèn)行初字第0014號、0015號行政判決，確認潤州區(qū)人民政府上述行為違法。后鎮(zhèn)江市某甲公司向潤州區(qū)人民政府提出賠償申請，由于未能就賠償數額達成一致，遂向人民法院提起本案行政賠償訴訟，請求賠償損失1716萬元。經鎮(zhèn)江市某甲公司及潤州區(qū)人民政府申請，人民法院委托江蘇省某土地房地產價格咨詢有限公司、鎮(zhèn)江市價格認證中心對鎮(zhèn)江市某甲公司的損失以2008年7月8日為基準日進行了評估，并出具了評估結論。另，2007年7月，鎮(zhèn)江市拆遷管理辦公室因引航道南側、江南橋北側土地整理（一期）項目建設需要，下發(fā)鎮(zhèn)拆辦拆許字〔2007〕第07號拆遷許可證，對該片區(qū)進行拆遷。鎮(zhèn)江市某甲公司在北部濱水區(qū)的搬遷范圍內，也在該許可證許可的拆遷范圍內。
江蘇省鎮(zhèn)江市中級人民法院于2013年7月10日作出（2011）鎮(zhèn)行賠初字第0005號行政賠償判決：潤州區(qū)人民政府賠償鎮(zhèn)江市某甲公司損失5221470.36元（包含已給付的91萬元）；駁回鎮(zhèn)江市某甲公司其他請求。鎮(zhèn)江市某甲公司不服，提起上訴。江蘇省高級人民法院于2013年12月10日作出（2013）蘇行賠終字第0001號行政賠償判決：駁回上訴，維持原判。鎮(zhèn)江市某甲公司仍不服，向江蘇省高級人民法院提出再審申請。江蘇省高級人民法院于2018年3月2日作出（2017）蘇行賠再1號行政賠償判決：維持（2013）蘇行賠終字第0001號行政賠償判決。鎮(zhèn)江市某甲公司仍不服，向檢察機關申訴，最高人民檢察院提出抗訴。最高人民法院于2021年11月16日作出（2021）最高法行再241號行政判決：一、撤銷江蘇省高級人民法院（2017）蘇行賠再1號行政賠償判決、江蘇省高級人民法院（2013）蘇行賠終字第0001號行政賠償判決和江蘇省鎮(zhèn)江市中級人民法院（2011）鎮(zhèn)行賠初字第0005號行政賠償判決中關于駁回鎮(zhèn)江市某甲公司請求賠償水塘損失訴訟請求的相關內容，維持其余部分的判決內容。二、潤州區(qū)人民政府自收到本判決書之日起10日內向鎮(zhèn)江市某甲公司支付水塘賠償金435750元，并支付自2008年7月8日至實際支付水塘賠償金之日的同期銀行貸款利息。
裁判理由
法院生效裁判認為，《中華人民共和國國家賠償法》第四條第四項、第三十六條第八項規(guī)定，行政機關及其工作人員在行使行政職權時的行政行為違法，造成公民、法人或者其他組織財產損害的，受害人有取得賠償的權利。侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成損害的，按照直接損失給予賠償。為此，行政機關違法實施強制拆除行為，造成受害企業(yè)財產損失的，應當賠償違法行政行為造成的“直接損失”。所謂“直接損失”，是指違法行政行為造成行政相對人各項合法財產實際損失的總和。通常，對企業(yè)廠房實施征收，補償范圍包括被征收房屋價值的補償，因征收房屋造成的搬遷費、臨時安置費的補償，因征收房屋造成的停產停業(yè)損失的補償，以及按照補償安置方案應當給予被征收企業(yè)的補助和獎勵等。正如最高人民檢察院抗訴意見認為，在房屋征收過程中，行政機關違法強制拆除被征收人合法房屋的，原本應當通過征收補償程序予以行政補償的損失，轉而通過行政賠償程序予以解決的，行政賠償項目和數額不能低于行政補償的項目和數額。換句話說，被征收人通過行政補償依法能夠獲得的搬遷費補償、臨時安置補償，停產停業(yè)損失補償，以及應得的補助和獎勵等，均屬于“直接損失”范疇，依法應當予以行政賠償。
本案中，為落實江蘇省人民政府13號通知關于在全省開展化工生產企業(yè)專項整治工作的要求，潤州區(qū)人民政府作出42號通知，明確將鎮(zhèn)江市某甲公司列為限期關閉企業(yè)，并要求其在2007年11月底之前完成關閉任務。為公共利益需要關閉鎮(zhèn)江市某甲公司，潤州區(qū)人民政府依法應當對鎮(zhèn)江市某甲公司予以行政補償，補償的范圍包括鎮(zhèn)江市某甲公司享有合法權益的廠房及其附屬設施的價值補償以及通過行政補償依法能夠獲得的搬遷費、臨時安置補償，停產停業(yè)損失補償等。因潤州區(qū)人民政府違法實施強制拆除，造成鎮(zhèn)江市某甲公司廠房及其附屬設施、原材料等損失，行政補償問題轉化為行政賠償問題。此時，潤州區(qū)人民政府除應當按照行政補償的標準對其合法財產權益損失進行行政賠償。最高人民檢察院關于鎮(zhèn)江市某甲公司有權獲得包括搬遷補助、臨時安置補助、停產停業(yè)損失補助以及雖未損害但因拆遷而無法繼續(xù)使用的設施費用應當予以賠償的抗訴意見，最高人民法院予以支持。一、二審及1號再審判決根據對鎮(zhèn)江市某甲公司損失的評估、估價意見，結合鎮(zhèn)江市某甲公司提供的錄像及訴訟請求，確定的應當予以賠償的項目和數額并無不當，但認為水塘未被損壞不應予以賠償，搬遷補助費、臨時安置補助費、停產停業(yè)損失不屬于“直接損失”，屬于適用法律錯誤，依法應當予以糾正。
關于水塘賠償問題，盡管水塘未被損壞，但作為附屬設施，難以變賣。工廠被關閉后，水塘已經完全失去使用價值，屬于鎮(zhèn)江市某甲公司的直接損失，對其成本價值依法應當予以賠償。鎮(zhèn)江市某甲公司主張賠償435750元，單價合理，水塘體量與案件實際不存在明顯出入，法院予以認可。為此，應當依法改判，增加水塘賠償金435750元。
關于搬遷補助費、臨時安置補助費、停產停業(yè)損失問題。這部分損失要以存在搬遷、安置的客觀需要，以及如非違法關閉，企業(yè)存在可以依法繼續(xù)生產經營的客觀事實。鎮(zhèn)江市某甲公司被關閉，相應的機器設備、原材料、辦公用品等均已作價賠償，不存在搬遷、安置的客觀需要，相關損失實際上不存在，不應予以賠償；同時，鎮(zhèn)江市某甲公司沒有環(huán)評手續(xù)，未被關閉之前的生產經營活動即屬于違法，關閉后不存在停產停業(yè)損失的事實，亦不應予以賠償。一、二審及1號再審判決對該部分損失不予賠償的理由錯誤，但結果并無不當。
《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第七項規(guī)定，返還執(zhí)行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結的存款或者匯款的，應當支付銀行同期存款利息。參照該項規(guī)定，行政機關逾期支付賠償金的，相應的利息損失亦應當屬于“直接損失”范疇，依照第三十六條第八項規(guī)定，行政機關亦應予以行政賠償，利息損失的起算時間應當從損害發(fā)生之日起計算。存款利息不足以彌補當事人實際損失的，可以按照貸款利息予以賠償。本案中，潤州區(qū)人民政府違法強制拆除鎮(zhèn)江市某甲公司廠房，造成直接財產損失，理應當即予以行政賠償。自違法強制拆除之日至實際支付之日的賠償金利息損失屬于直接損失，潤州區(qū)人民政府依法應當予以賠償。鑒于二審判決后，潤州區(qū)人民政府已經分數次向鎮(zhèn)江市某甲公司支付一、二審判決的全部賠償款，該部分利息損失不再予以另行計算。同時，考慮水塘賠償金435750元從廠房被強制拆除至今已經十余年，按照存款利息不足以彌補鎮(zhèn)江市某甲公司的損失，潤州區(qū)人民政府應當按照銀行同期貸款利息賠償鎮(zhèn)江市某甲公司水塘賠償金435750元的利息損失。
最高人民檢察院抗訴認為，1號再審判決認為潤州區(qū)人民政府不是本案拆遷工作的實際拆遷人、不是拆遷補償主體的主要證據不足。最高人民法院認為，本案系行政賠償案件，潤州區(qū)人民政府強制拆除鎮(zhèn)江市某甲公司廠房的行為已經生效法律文書確認違法，潤州區(qū)人民政府是賠償義務主體并無爭議。至于潤州區(qū)人民政府是否是本案實際拆遷人問題，與行政賠償無關，不屬于本案審查范圍。
綜上，最高人民檢察院抗訴理由部分成立。一、二審及1號再審判決駁回鎮(zhèn)江市某甲公司請求賠償水塘損失的訴訟請求，適用法律錯誤；未判決賠償逾期支付賠償金利息，違反法律規(guī)定，依法應當予以改判；其余部分認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，依法應予維持。
裁判要旨
《中華人民共和國國家賠償法》第36條第8項規(guī)定的“直接損失”，是指違法行政行為造成行政相對人各項合法財產實際損失的總和。通常，對企業(yè)廠房實施征收，補償范圍包括被征收房屋價值的補償，因征收房屋造成的搬遷費、臨時安置費的補償，因征收房屋造成的停產停業(yè)損失的補償，以及按照補償安置方案應當給予被征收企業(yè)的補助和獎勵等。由于企業(yè)關停廠房被拆除，未被拆除但已廢棄、無法再利用的附屬設施，如化工水塘，亦屬于應予賠償的“直接損失”。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國國家賠償法》第4條第4項、第36條第7項、第8項
一審：江蘇省鎮(zhèn)江市中級人民法院（2011）鎮(zhèn)行賠初字第0005號行政賠償判決（2013年7月10日）
二審：江蘇省高級人民法院（2013）蘇行賠終字第0001號行政賠償判決（2013年12月10日）
再審：江蘇省高級人民法院（2017）蘇行賠再1號行政賠償判決（2018年3月2日）
再審審查：最高人民法院（2021）最高法行再241號行政判決（2021年11月16日）
