朱某等與行政復(fù)議二審行政其他
重慶市第四中級(jí)人民法院
（2025）渝04行終106號(hào)
2026年01月16日
案件概述
上訴人彭水X族土家族自治縣規(guī)劃和自然資源局（以下簡(jiǎn)稱彭水縣規(guī)資局）因與被上訴人徐某甲、朱某、原審被告彭水X族土家族自治縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱彭水縣政府）、原審第三人中國(guó)某有限公司重慶彭水支行（以下簡(jiǎn)稱中國(guó)某彭水支行）居住權(quán)登記及行政復(fù)議一案，不服彭水X族土家族自治縣人民法院（2025）渝0243行初1號(hào)行政判決，向本院提起上訴。
本院于2025年10月29日立案后，依法組成合議庭于2025年12月24日公開開庭進(jìn)行了審理，上訴人彭水縣規(guī)資局的出庭應(yīng)訴負(fù)責(zé)人謝某及委托代理人明某、冉茂蔚，被上訴人徐某甲、朱某，原審被告彭水縣政府的委托代理人曾某、李某，原審第三人中國(guó)某彭水支行的委托代理人劉家宏到庭參加了訴訟。
本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
一審法院查明
原審法院審理查明：徐某甲與朱某曾系公媳關(guān)系（徐某甲之子徐某乙與朱某于2023年11月28日離婚）。
朱某系彭水X族土家族自治縣（以下簡(jiǎn)稱彭水縣）靛水街道某房屋，產(chǎn)權(quán)證號(hào)為渝（2024）彭水縣不動(dòng)產(chǎn)權(quán)第XX號(hào)房屋（以下簡(jiǎn)稱案涉房屋）的所有權(quán)人。
2023年1月19日，朱某申請(qǐng)辦理了案涉房屋的不動(dòng)產(chǎn)抵押登記。
登記明確中國(guó)某彭水支行系抵押權(quán)人，被擔(dān)保主債權(quán)數(shù)額44萬(wàn)元，債務(wù)履行期限為2023年1月19日至2053年1月19日。
2024年11月4日，徐某甲與朱某向彭水縣規(guī)資局申請(qǐng)對(duì)案涉房屋辦理居住權(quán)登記，并提交雙方于當(dāng)日簽訂的《居住權(quán)協(xié)議》1份。
彭水縣規(guī)資局經(jīng)審查后，依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第十七條第一款及《重慶市規(guī)劃和自然資源局關(guān)于做好居住權(quán)登記工作的通知》（渝規(guī)資〔2021〕901號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）第一條第三項(xiàng)關(guān)于“對(duì)已辦理抵押登記的房屋不得辦理居住權(quán)登記，但經(jīng)抵押登記權(quán)利人同意的除外......”的規(guī)定，以“缺少抵押權(quán)人同意設(shè)立居住權(quán)的書面材料”為由，作出了《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》。
徐某甲、朱某不服，于2024年11月12日向彭水縣政府申請(qǐng)行政復(fù)議，彭水縣政府于2024年11月13日受理，并分別向徐某甲、朱某和彭水縣規(guī)資局送達(dá)了《行政復(fù)議受理通知書》《行政復(fù)議答復(fù)通知書》。
2024年12月19日，彭水縣政府作出彭水府復(fù)〔2024〕71號(hào)《行政復(fù)議決定書》，以彭水縣規(guī)資局作出《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確為由，駁回了徐某甲、朱某的行政復(fù)議申請(qǐng)。
2024年12月20日，彭水縣政府將該行政復(fù)議決定書送達(dá)徐某甲、朱某及彭水縣規(guī)資局。
徐某甲、朱某對(duì)該行政復(fù)議決定書不服，提起本案訴訟。
一審法院認(rèn)為
原審法院認(rèn)為，本案系因辦理居住權(quán)登記而引發(fā)的行政登記案件。
《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第七條第一款規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理；直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府可以確定本級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記。
”《重慶市土地房屋權(quán)屬登記條例》第六條規(guī)定：“市規(guī)劃自然資源主管部門負(fù)責(zé)本市土地房屋權(quán)屬登記的管理工作。
區(qū)縣（自治縣）規(guī)劃自然資源主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地房屋權(quán)屬登記工作。
”結(jié)合本案看，彭水縣規(guī)資局系案涉房屋所在行政區(qū)域內(nèi)法定的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，具有受理和辦理居住權(quán)登記的法定職責(zé)。
彭水縣政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告，徐某甲將彭水縣規(guī)資局和彭水縣政府作為共同被告提起訴訟符合法律規(guī)定。
本案主要圍繞彭水縣規(guī)資局不予受理居住權(quán)登記的行政行為的合法性進(jìn)行審查，結(jié)合案件事實(shí)、證據(jù)以及各方當(dāng)事人的訴辯主張，雙方對(duì)該行政行為合法性的核心爭(zhēng)議焦點(diǎn)為：彭水縣規(guī)資局作出不予受理行政行為所依據(jù)《通知》的相關(guān)規(guī)定是否具有合法性。
現(xiàn)圍繞該爭(zhēng)議焦點(diǎn)評(píng)述如下：
該《通知》系2021年由重慶市規(guī)劃和自然資源局（以下簡(jiǎn)稱重慶市規(guī)資局）制定，發(fā)文對(duì)象是全市各不動(dòng)產(chǎn)登記中心和部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)單位，其內(nèi)容主要涉及居住權(quán)的審查、登記等相關(guān)工作事項(xiàng)，屬于地方人民政府部門制發(fā)的規(guī)范性文件。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十三條第一款的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。
”本案審理中，徐某甲明確表示《通知》與《中華人民共和國(guó)民法典》關(guān)于居住權(quán)的相關(guān)規(guī)定相抵觸，且在庭審后也提交了要求對(duì)《通知》進(jìn)行合法性審查的申請(qǐng)，從徐某甲的法律水平認(rèn)知有限而言，可以看成系請(qǐng)求對(duì)《通知》進(jìn)行合法性審查。
《通知》第一條第三項(xiàng)規(guī)定：“已辦理抵押登記的房屋不得辦理居住權(quán)登記，但經(jīng)抵押登記權(quán)利人同意的除外......”該項(xiàng)規(guī)定了不得辦理居住權(quán)登記和除外的情形，不僅涉及對(duì)登記機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限的管理，還涉及對(duì)行政相對(duì)人申請(qǐng)登記權(quán)利的限制。
首先，行政機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)過(guò)程中制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)遵循法無(wú)授權(quán)不可為的基本原則，必須以法律、法規(guī)或規(guī)章作為依據(jù)。
《中華人民共和國(guó)民法典》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)以及相關(guān)的規(guī)章均沒有對(duì)已經(jīng)設(shè)立抵押權(quán)的房屋不得辦理居住權(quán)登記的相關(guān)規(guī)定，亦沒有必須經(jīng)抵押權(quán)人同意的前置條件規(guī)定，《通知》作為政府相關(guān)部門制定的規(guī)范性文件，在缺乏相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章作為依據(jù)的情況下，對(duì)居住權(quán)登記增設(shè)禁止性規(guī)定，變相限縮了行政相對(duì)人申請(qǐng)居住權(quán)登記的條件。
其次，《通知》第一條第三項(xiàng)規(guī)定的除外情形，實(shí)際是將抵押登記權(quán)利人同意作為已辦理抵押登記的房屋辦理居住權(quán)登記唯一前提條件。
該條件設(shè)置考慮了利害關(guān)系人合法權(quán)益的保護(hù)問題，但上述規(guī)定同樣沒有直接的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章作為依據(jù)，其是否具有合法性，需結(jié)合《中華人民共和國(guó)民法典》和相關(guān)司法解釋關(guān)于抵押權(quán)和居住權(quán)制度的規(guī)定，從已抵押房屋設(shè)立居住權(quán)是否損害抵押權(quán)人合法權(quán)益的角度進(jìn)行審查。
第一，從抵押權(quán)與居住權(quán)的內(nèi)涵來(lái)看，抵押權(quán)屬于擔(dān)保物權(quán)，其核心功能是保障債權(quán)實(shí)現(xiàn)，以物的交換價(jià)值作擔(dān)保，不轉(zhuǎn)移占有，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，有權(quán)就抵押物優(yōu)先受償；居住權(quán)屬于用益物權(quán)，其功能是滿足特定主體的居住需求，主要對(duì)房屋進(jìn)行占有、使用，體現(xiàn)使用價(jià)值。
兩種物權(quán)從權(quán)能上并不產(chǎn)生本質(zhì)沖突。
按照“物盡其用”之原則，與所有權(quán)、租賃權(quán)等一樣，在同一房屋上可以同時(shí)設(shè)立權(quán)利人不同的抵押權(quán)和居住權(quán)。
第二，《中華人民共和國(guó)民法典》第四百零六條規(guī)定：“抵押期間，抵押人可以轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)。
當(dāng)事人另有約定的，按照其約定。
抵押財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，抵押權(quán)不受影響。
抵押人轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知抵押權(quán)人......”可以看出，《中華人民共和國(guó)民法典》已將之前法律規(guī)定的抵押財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)抵押權(quán)人同意修改為抵押財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓只需通知抵押權(quán)人即可，立法的價(jià)值導(dǎo)向旨在鼓勵(lì)抵押財(cái)產(chǎn)的流通，實(shí)現(xiàn)物盡其用和當(dāng)事人利益平衡。
舉重以明輕，在已設(shè)抵押權(quán)的房屋所有權(quán)人轉(zhuǎn)讓房屋亦無(wú)需抵押權(quán)人同意的情形下，居住權(quán)作為用益物權(quán)其登記設(shè)立亦無(wú)需經(jīng)抵押權(quán)人同意。
第三，由于居住權(quán)是以滿足生活居住需要而占有、使用房屋的用益物權(quán)，在房屋上登記設(shè)立居住權(quán)確會(huì)給房屋增加權(quán)利負(fù)擔(dān)，但該權(quán)利負(fù)擔(dān)并不必然影響抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
在抵押權(quán)和居住權(quán)都是登記設(shè)立的情形下，應(yīng)該依照登記設(shè)立的時(shí)間先后確定權(quán)利的優(yōu)先實(shí)現(xiàn)順序。
如《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第十四條規(guī)定：“租賃房屋在承租人按照租賃合同占有期間內(nèi)發(fā)生所有權(quán)變動(dòng)，承租人請(qǐng)求房屋受讓人繼續(xù)履行原租賃合同的，人民法院應(yīng)予支持。
但租賃房屋具有下列情形或者當(dāng)事人另有約定的除外：（一）房屋在出租前已設(shè)立抵押權(quán)，因抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)發(fā)生所有權(quán)變動(dòng)的......”在房屋出租情形下，雖然所有權(quán)變動(dòng)不影響租賃權(quán)系一般原則，但抵押權(quán)設(shè)立在先的情形系“買賣不破租賃”的除外情形。
按照上述司法解釋精神，也即是說(shuō)，在抵押權(quán)設(shè)立在先的情形下，抵押權(quán)人以抵押房屋優(yōu)先受償時(shí)，后設(shè)的居住權(quán)不應(yīng)影響抵押物的處置變價(jià)，居住權(quán)在抵押物所有權(quán)變動(dòng)后不能再繼續(xù)行使。
相反，若居住權(quán)設(shè)立在先，抵押權(quán)人仍可就抵押物優(yōu)先受償，但抵押物應(yīng)附帶居住權(quán)進(jìn)行處置變價(jià)，如同“帶租拍賣”一樣，居住權(quán)不因抵押物所有權(quán)變動(dòng)而受影響。
最后，行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)應(yīng)該具有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定作為依據(jù)，在缺乏法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定情形下亦應(yīng)符合立法目的和精神。
《中華人民共和國(guó)民法典》所建立的居住權(quán)制度，旨在保障人民群眾生活居住的基本生存權(quán)利，實(shí)現(xiàn)“人民群眾住有所居”，體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想。
在如何兼顧平衡不同權(quán)利人之間的利益時(shí)，首先應(yīng)從民生保障的實(shí)際需求出發(fā)。
就本案的情形而言，在父母為子女出資按揭購(gòu)買房屋較為普遍的社會(huì)現(xiàn)實(shí)下，如何保障父母今后的居住生活權(quán)利值得關(guān)注，應(yīng)從制度安排上給予保障，而對(duì)居住權(quán)進(jìn)行確認(rèn)登記既回應(yīng)了人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要，也契合居住權(quán)制度的立法本意，是以法治方式保障了老年人合法權(quán)益的重要實(shí)踐路徑，同時(shí)也有利于促進(jìn)家庭和諧發(fā)展。
雖然行政機(jī)關(guān)在行政確認(rèn)的同時(shí)需要兼顧保障其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益，但不能在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的情形下以增加行政相對(duì)人義務(wù)自行設(shè)置限制條件的方式進(jìn)行。
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百四十八條規(guī)定：“人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行一并審查時(shí)，可以從規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)是否超越權(quán)限或者違反法定程序、作出行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款等方面進(jìn)行。
有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第六十四條規(guī)定的‘規(guī)范性文件不合法’：……（三）沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益的……”彭水縣規(guī)資局對(duì)徐某甲申請(qǐng)居住權(quán)登記不予受理登記所依據(jù)《通知》的有關(guān)規(guī)定，沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，增設(shè)限制條件減損權(quán)利人的合法權(quán)益，屬于上述司法解釋規(guī)定的情形，即《通知》不應(yīng)作為認(rèn)定其行政行為合法的依據(jù)。
故對(duì)彭水縣規(guī)資局作出的《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》應(yīng)予撤銷，應(yīng)責(zé)令其重新作出具體行政行為。
彭水縣政府作出《行政復(fù)議決定書》維持了彭水縣規(guī)資局的處理意見，也應(yīng)一并撤銷。
一審法院裁判
據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)民法典》第三百六十六條、第三百六十八條，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十三條、第七十條、七十二條、第七十九條，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百四十八條、第一百四十九條之規(guī)定，判決：一、撤銷彭水縣規(guī)資局于2024年11月4日作出的《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》；二、撤銷彭水縣政府于2024年12月19日作出的彭水府復(fù)〔2024〕71號(hào)《行政復(fù)議決定書》；三、限彭水縣規(guī)資局于判決生效之日起三十日內(nèi)就徐某甲提出的居住權(quán)登記申請(qǐng)重新作出行政行為。
上訴人主張
彭水縣規(guī)資局上訴請(qǐng)求：1.撤銷原審法院（2025）渝0243行初1號(hào)行政判決，改判駁回徐某甲的訴訟請(qǐng)求；2.一、二審訴訟費(fèi)用由徐某甲承擔(dān)。
事實(shí)和理由：一、原審判決認(rèn)定《通知》屬地方人民政府部門制發(fā)的規(guī)范性文件錯(cuò)誤。
《通知》只是內(nèi)部文件，發(fā)文對(duì)象為重慶市各區(qū)縣規(guī)劃和自然資源局、中心城區(qū)各不動(dòng)產(chǎn)登記中心、機(jī)關(guān)各處室和有關(guān)單位。
是針對(duì)重慶市內(nèi)各登記部門對(duì)居住權(quán)登記的指導(dǎo)意見，不屬于規(guī)范性文件。
二、重慶市規(guī)資局制定《通知》符合現(xiàn)實(shí)需要。
（一）重慶市規(guī)資局制定《通知》的背景。
《中華人民共和國(guó)民法典》首次規(guī)定對(duì)房屋可以設(shè)定居住權(quán)登記，2021年6月7日自然資源部確權(quán)登記局下發(fā)《關(guān)于開展居住權(quán)登記工作聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)和加快建立歷史遺留問題任務(wù)臺(tái)賬的函》(自然資登記函〔2021〕34號(hào))，選取了包括重慶市在內(nèi)的15個(gè)城市作為全國(guó)居住權(quán)登記工作的試點(diǎn)地區(qū)。
《中華人民共和國(guó)民法典》只規(guī)定可以設(shè)定居住權(quán)，但沒有如何設(shè)置的程序規(guī)定。
重慶市規(guī)資局根據(jù)實(shí)際，制發(fā)了《通知》以便內(nèi)部辦理登記時(shí)參考。
《通知》借鑒了其他地方關(guān)于居住權(quán)設(shè)立的規(guī)定，如《上海市不動(dòng)產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)定》《濟(jì)南市自然資源和規(guī)劃局關(guān)于開展居住權(quán)登記工作的通知（試行）》《長(zhǎng)沙市居住權(quán)登記操作規(guī)定（試行）》均規(guī)定，已經(jīng)辦理抵押登記的房屋再辦理居住權(quán)登記，需經(jīng)抵押權(quán)人同意。
（二）重慶市規(guī)資局制發(fā)《通知》時(shí)有上位法支撐。
《中華人共和國(guó)民法典》第四百零六條規(guī)定：“抵押期間，抵押人可以轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)。
當(dāng)事人另有約定的，按照其約定。
抵押財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，抵押權(quán)不受影響。
抵押人轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知抵押權(quán)人。
抵押權(quán)人能夠證明抵押財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓可能損害抵押權(quán)的，可以請(qǐng)求抵押人將轉(zhuǎn)讓所得的價(jià)款向抵押權(quán)人提前清償債務(wù)或者提存。
轉(zhuǎn)讓的價(jià)款超過(guò)債權(quán)數(shù)額的部分歸抵押人所有，不足部分由債務(wù)人清償。
”該條規(guī)定了抵押財(cái)產(chǎn)處分規(guī)則，其核心是“抵押權(quán)的追及效力”和“抵押權(quán)保護(hù)”。
雖然規(guī)定抵押人可以轉(zhuǎn)讓，但明確賦予了抵押權(quán)人在轉(zhuǎn)讓行為“可能損害抵押權(quán)”時(shí)的救濟(jì)權(quán)利。
在房屋上設(shè)立居住權(quán)，是一種比“轉(zhuǎn)讓”更加復(fù)雜的物權(quán)處分行為，不是在轉(zhuǎn)移所有權(quán)，而是在所有權(quán)上增設(shè)了一個(gè)長(zhǎng)期且具有對(duì)抗效力的用益物權(quán)，會(huì)嚴(yán)重貶損抵押物的價(jià)值，直接影響抵押權(quán)未來(lái)變現(xiàn)（拍賣、變賣），顯然屬于“可能損害抵押權(quán)”的情形。
因此，該條規(guī)定的精神完全可以涵蓋并支持“設(shè)立居住權(quán)需要抵押權(quán)人同意”的要求。
《中華人民共和國(guó)民法典》第四百零八條規(guī)定，抵押人的行為足以使抵押財(cái)產(chǎn)價(jià)值減少的，抵押權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求抵押人停止其行為；抵押財(cái)產(chǎn)價(jià)值減少的，抵押權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求恢復(fù)抵押財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，或者提供與減少的價(jià)值相應(yīng)的擔(dān)保。
抵押人不恢復(fù)抵押財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，也不提供擔(dān)保的，抵押權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求債務(wù)人提前清償債務(wù)。
該條規(guī)定了抵押權(quán)保護(hù)請(qǐng)求權(quán)，一個(gè)帶有居住權(quán)負(fù)擔(dān)的房屋，其市場(chǎng)價(jià)值會(huì)顯著低于無(wú)負(fù)擔(dān)的房屋，毫無(wú)疑問屬于足以使抵押財(cái)產(chǎn)價(jià)值減少的行為，因此，抵押權(quán)人依法享有請(qǐng)求抵押人停止其行為的權(quán)力。
《通知》要求“取得抵押權(quán)人的同意”，實(shí)質(zhì)上是在程序上落實(shí)和保障抵押權(quán)人合法權(quán)利，是一種事前防范機(jī)制，避免了事后救濟(jì)的困難和成本。
這兩條均規(guī)定了對(duì)抵押物造成價(jià)值減損的，均可以設(shè)置保護(hù)機(jī)制。
對(duì)抵押物設(shè)置居住權(quán)，在處置抵押物時(shí)，必然會(huì)造成抵押物價(jià)值減損，《通知》規(guī)定對(duì)抵押物設(shè)置居住權(quán)需抵押權(quán)人同意，是保護(hù)抵押權(quán)人利益的舉措。
（三）因辦理居住權(quán)程序沒有具體條文規(guī)定，如何設(shè)置居住權(quán)，基于公平原則，對(duì)設(shè)置抵押權(quán)的房屋設(shè)置居住權(quán)進(jìn)行限制。
因當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，房屋在交易時(shí)大部分為按揭貸款購(gòu)買，有八成以上的城市房屋辦理了抵押登記。
為避免相對(duì)人惡意設(shè)置居住權(quán)，獲得非法利益，對(duì)已經(jīng)辦理抵押登記的房屋設(shè)置居住權(quán)進(jìn)行限制，也是保護(hù)金融秩序良性發(fā)展的必要。
《中華人民共和國(guó)民法典》第六條規(guī)定了“公平原則”，未經(jīng)抵押權(quán)人同意即設(shè)立居住權(quán)，屬于單方、無(wú)償?shù)母淖兞说盅何锏娘L(fēng)險(xiǎn)狀況，極大的增加了抵押權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于承擔(dān)了主要金融風(fēng)險(xiǎn)的抵押權(quán)人而言，加重了其義務(wù)，造成風(fēng)險(xiǎn)和收益失衡，違背了公平原則。
《通知》要求“設(shè)定居住權(quán)需抵押權(quán)人同意”是落實(shí)公平原則的程序性保障，是將抽象的公平原則轉(zhuǎn)化為具體、可操作性的法律程序。
對(duì)于居住權(quán)人而言，事先取得抵押權(quán)人的同意，也是一種保護(hù)機(jī)制。
如果居住權(quán)可以在未經(jīng)抵押權(quán)人同意的情況下設(shè)立，那么居住權(quán)自始就處于不穩(wěn)定狀態(tài)，隨時(shí)可能因抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)（如拍賣）而被滌除，這對(duì)于善意、或可能支付了對(duì)價(jià)的居住權(quán)人而言，同樣是巨大的不公。
居住權(quán)人在設(shè)立權(quán)利時(shí)查明房屋權(quán)利狀況，與相關(guān)方進(jìn)行溝通，保障自己權(quán)利的穩(wěn)定性和持久性，也是公平原則的體現(xiàn)。
因此，通過(guò)“需抵押權(quán)人同意”這一關(guān)鍵程序，在抵押物的靜態(tài)安全（抵押權(quán)）和動(dòng)態(tài)利用（居住權(quán)）之間建立了一個(gè)平衡點(diǎn)，有效地防止了因權(quán)力濫用或單方行為導(dǎo)致的利益嚴(yán)重失衡。
三、彭水縣規(guī)資局作出的《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》正確。
首先，案涉房屋所有權(quán)人朱某在申請(qǐng)抵押登記時(shí)，填寫的不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)書寫明其他申請(qǐng)登記事項(xiàng)，是否約定禁止或限制轉(zhuǎn)讓抵押的不動(dòng)產(chǎn)，選擇“是”。
設(shè)置居住權(quán)也是狹義的權(quán)屬轉(zhuǎn)讓的一種，是使用權(quán)的部分轉(zhuǎn)讓，對(duì)抵押物設(shè)置居住權(quán)，違反了申請(qǐng)登記時(shí)的約定。
其次，朱某與中國(guó)某彭水支行簽訂抵押合同時(shí)明確約定，禁止設(shè)置居住權(quán)。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第五條規(guī)定，民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則，按照自己的意思設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系，現(xiàn)申請(qǐng)?jiān)O(shè)置居住權(quán)，違反了合同的約定。
第三，案涉房屋申請(qǐng)居住權(quán)登記時(shí)，申請(qǐng)人應(yīng)為房屋所有權(quán)人朱某和設(shè)置居住權(quán)人徐某甲共同申請(qǐng)。
但提交申請(qǐng)時(shí)，只有徐某甲一人，朱某沒有到現(xiàn)場(chǎng)，也沒有朱某的授權(quán)委托書。
經(jīng)告知，需申請(qǐng)人本人到現(xiàn)場(chǎng)申請(qǐng)，或者提交授權(quán)委托書，朱某仍未到現(xiàn)場(chǎng)申請(qǐng)，也沒有出具授權(quán)委托書，因而辦理本次居住權(quán)登記，不符合申請(qǐng)辦理的條件。
即原審判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，適用法律不當(dāng)，應(yīng)予撤銷。
徐某甲、朱某辯稱，一、根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第七條第一款關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理的規(guī)定，彭水縣規(guī)資局具有受理和辦理居住權(quán)登記的法定職責(zé)。
二、彭水縣規(guī)資局作出不予受理徐某甲申請(qǐng)辦理居住權(quán)登記的行政行為，所依據(jù)的《通知》不具有合法性。
徐某甲申請(qǐng)辦理居住權(quán)登記事項(xiàng)應(yīng)由彭水縣規(guī)資局辦理。
三、彭水縣政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。
四、《通知》系2021年由重慶市規(guī)資局制定，面向全市各不動(dòng)產(chǎn)登記中心和部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)單位印發(fā)，內(nèi)容主要涉及居住權(quán)的審查、登記等相關(guān)工作事項(xiàng)，《通知》屬于地方人民政府工作部門制發(fā)的規(guī)范性文件。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十三條的規(guī)定，徐某甲有權(quán)請(qǐng)求對(duì)《通知》的合法性進(jìn)行審查。
結(jié)合法律規(guī)定，《通知》中有關(guān)條款明顯與《中華人民共和國(guó)民法典》關(guān)于居住權(quán)的相關(guān)規(guī)定相抵觸，屬于違法條款。
五、《通知》第一條第三項(xiàng)規(guī)定：“已辦理抵押登記的房屋不得辦理居住權(quán)登記，但經(jīng)抵押登記權(quán)利人同意的除外。
”該項(xiàng)規(guī)定不得辦理居住權(quán)登記和除外的情形，不僅涉及對(duì)登記機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限的管理，還涉及對(duì)行政相對(duì)人申請(qǐng)登記權(quán)利的限制。
明顯有悖于《中華人民共和國(guó)民法典》及《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)的規(guī)定。
六、《中華人民共和國(guó)民法典》及《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)以及相關(guān)規(guī)章均沒有規(guī)定對(duì)已經(jīng)設(shè)立抵押權(quán)的房屋不得辦理居住權(quán)登記，也沒有規(guī)定必須經(jīng)抵押權(quán)人同意，故《通知》缺乏相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，對(duì)居住權(quán)登記增設(shè)禁止性規(guī)定，變相地限制了行政相對(duì)人申請(qǐng)居住權(quán)登記的條件，屬于越權(quán)行為。
七、就抵押權(quán)與居住權(quán)的內(nèi)涵來(lái)看，抵押權(quán)屬于擔(dān)保物權(quán)，所享有的是對(duì)抵押物的優(yōu)先受償權(quán)，而居住權(quán)則是用益物權(quán)，主要是滿足特定主體的居住需求，二者并不沖突。
《中華人民共和國(guó)民法典》第四百零六條規(guī)定：“抵押期間抵押人可以轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)。
抵押財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，抵押權(quán)不受影響。
抵押人轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知抵押權(quán)人。
”該條規(guī)定轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)都不需要征得抵押權(quán)人同意，更何況在抵押物上設(shè)立居住權(quán)對(duì)抵押權(quán)人利益沒有實(shí)質(zhì)性影響。
綜上，彭水縣規(guī)資局、彭水縣政府的行政行為所依據(jù)的《通知》缺乏法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，其《通知》不具有合法性；二是《通知》明顯與《中華人民共和國(guó)民法典》關(guān)于居住權(quán)的相關(guān)規(guī)定相抵觸，與法律規(guī)定精神相悖，沒有體現(xiàn)以人為本、以人民為中心的理念；三是彭水縣規(guī)資局、彭水縣政府的行政行為變相地增設(shè)了行政相對(duì)人申請(qǐng)居住權(quán)登記的條件，嚴(yán)重?fù)p害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
故請(qǐng)求依法駁回上訴，維持原判。
彭水縣政府述稱，一、根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十三條第一款第三項(xiàng)以及第二十四條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，徐某甲、朱某對(duì)彭水縣規(guī)資局作出的《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》不服，向彭水縣政府申請(qǐng)行政復(fù)議，彭水縣政府有權(quán)作出行政復(fù)議決定。
朱某、徐某甲申請(qǐng)辦理居住權(quán)登記，提交了渝（2024）彭水縣不動(dòng)產(chǎn)權(quán)第XX號(hào)證書、《居住情況說(shuō)明》《居住權(quán)協(xié)議》3份、陳某、徐某乙、朱某、徐某甲的身份證復(fù)印件。
經(jīng)查詢，2023年1月19日，朱某申請(qǐng)辦理了案涉房屋的不動(dòng)產(chǎn)抵押登記，中國(guó)某彭水支行系抵押權(quán)人，被擔(dān)保主債權(quán)數(shù)額44萬(wàn)，債務(wù)履行期限2023年1月19日至2053年1月19日。
《通知》第一條第三項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)已辦理查封登記（含行政限制、征收凍結(jié)等）、異議登記、抵押登記或預(yù)告登記等登記情形的房屋不得辦理居住權(quán)登記，但經(jīng)抵押登記權(quán)利人、預(yù)告登記權(quán)利人或囑托單位同意的除外。
”因此，彭水縣政府依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第十七條規(guī)定，認(rèn)為朱某、徐某甲申請(qǐng)登記材料不全，缺少抵押權(quán)人同意辦理居住權(quán)的相關(guān)材料和朱某、徐某甲簽字的申請(qǐng)書，于2024年11月4日作出《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》并無(wú)不當(dāng)，因而彭水縣政府依法作出駁回復(fù)議請(qǐng)求的行政復(fù)議決定。
二審法院認(rèn)為
本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)為彭水縣規(guī)資局作出《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》所依據(jù)的《通知》有關(guān)條款是否合法。
《中華人民共和國(guó)民法典》第四百零六條規(guī)定雖然規(guī)定抵押人轉(zhuǎn)讓抵押物時(shí)無(wú)需抵押權(quán)人同意，但轉(zhuǎn)讓行為與設(shè)立居住權(quán)的行為并不屬于可以作出輕重之分的兩種行為，不能適用舉重以明輕的法律原則。
轉(zhuǎn)讓抵押物是所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，其抵押物上并未增加新的權(quán)利負(fù)擔(dān)，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于受讓人；設(shè)立居住權(quán)屬于增設(shè)用益物權(quán)，是在抵押物上增設(shè)了新的權(quán)利負(fù)擔(dān)，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于抵押物本身。
實(shí)踐中存在各種因素影響兩種行為的結(jié)果，并不能得出或重或輕的當(dāng)然結(jié)論。
設(shè)立居住權(quán)后，抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)出售房屋的價(jià)款會(huì)遠(yuǎn)低于設(shè)立抵押時(shí)預(yù)估的房屋價(jià)值，必然導(dǎo)致房屋的擔(dān)保價(jià)值減少，抵押權(quán)人有權(quán)要求抵押人停止設(shè)立居住權(quán)，故《通知》規(guī)定設(shè)立居住權(quán)時(shí)需要“取得抵押權(quán)人的同意”。
徐某甲、朱某對(duì)彭水縣規(guī)資局于2024年11月4日作出的《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》不服，向彭水縣政府提起行政復(fù)議，彭水縣政府受理后給各方當(dāng)事人送達(dá)相關(guān)行政復(fù)議文書，告知其權(quán)利義務(wù)，在行政復(fù)議審理期間進(jìn)一步查清有關(guān)事實(shí)，力促當(dāng)事人調(diào)解或和解化解爭(zhēng)議，因各方當(dāng)事人分歧較大，彭水縣政府在查清事實(shí)后依法作出行政復(fù)議決定，并送達(dá)各方當(dāng)事人。
即彭水縣政府作出的行政復(fù)議決定程序合法。
中國(guó)某彭水支行述稱，同意彭水縣規(guī)資局的上訴理由。
1.《通知》的制定具有法律依據(jù)。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第四百零八條的規(guī)定，抵押人的行為足以使抵押財(cái)產(chǎn)價(jià)值減少的，抵押權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求抵押人停止其行為。
設(shè)立居住權(quán)必然導(dǎo)致抵押房屋長(zhǎng)期被占用，限制其自由流轉(zhuǎn)，顯著降低抵押物變現(xiàn)的價(jià)值，屬于使抵押財(cái)產(chǎn)價(jià)值減少的典型情形。
2.居住權(quán)未經(jīng)抵押權(quán)人同意即設(shè)立，實(shí)質(zhì)上是單方改變抵押物的風(fēng)險(xiǎn)狀況，將抵押物價(jià)值貶損的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給抵押權(quán)人，違反風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等的公平原則。
《通知》要求抵押權(quán)人同意是避免權(quán)利濫用的體現(xiàn)，符合公平法律原則。
3.案涉抵押合同第9.2.4.2項(xiàng)明確約定抵押期間抵押人設(shè)定居住權(quán)需經(jīng)貸款人書面同意，該約定符合《中華人民共和國(guó)民法典》規(guī)定的意思自治原則，合法有效。
彭水縣規(guī)資局不予受理居住權(quán)登記申請(qǐng)，也是對(duì)合同約定的效力尊重，并且不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在審查居住權(quán)登記時(shí)，有義務(wù)核實(shí)登記物是否有權(quán)利限制的條款，若允許徐某甲與朱某違反合同約定設(shè)立居住權(quán)，也將導(dǎo)致登記行為與民事約定相沖突，損害抵押權(quán)人的信賴?yán)妗?/p>
4.抵押權(quán)和居住權(quán)即使可以并存，也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)權(quán)利順位，先設(shè)立的權(quán)利應(yīng)當(dāng)優(yōu)于后設(shè)立的權(quán)利，當(dāng)后設(shè)立的權(quán)利損害先設(shè)立的權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)排除后設(shè)立的權(quán)利即本案的居住權(quán)。
5.原審法院雖然認(rèn)可了居住權(quán)設(shè)立在先，居住權(quán)在抵押物處置后不能再繼續(xù)行使，以此保障抵押權(quán)人的利益，但并未考慮到滌除居住權(quán)的程序成本，因?yàn)榈盅簷?quán)人需要通過(guò)訴訟或者執(zhí)行階段另行主張權(quán)利。
若支持居住權(quán)在未經(jīng)抵押權(quán)人同意時(shí)就進(jìn)行登記，實(shí)質(zhì)上加重了抵押權(quán)人的義務(wù)，抵押權(quán)人需要額外承擔(dān)滌除成本，這與《中華人民共和國(guó)民法典》第五百零九條規(guī)定的誠(chéng)信履行，避免資源浪費(fèi)的精神相悖。
原審中，彭水縣規(guī)資局提交了以下證據(jù)及依據(jù)：1.不動(dòng)產(chǎn)登記檔案查詢結(jié)果證明；2.不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)書（專網(wǎng)抵押）；3.渝（2023）彭水縣不動(dòng)產(chǎn)證明000102416號(hào)；4.不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書。
法律依據(jù)為：《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《通知》。
原審中，彭水縣政府提交了以下證據(jù)：1.行政復(fù)議申請(qǐng)書、行政復(fù)議受理通知書、行政復(fù)議答復(fù)通知書及送達(dá)回證；2.行政復(fù)議決定書及送達(dá)回證。
原審中，徐某甲提交了以下證據(jù)：1.渝（2024）彭水縣不動(dòng)產(chǎn)權(quán)第**房屋產(chǎn)權(quán)登記證；2.徐某甲向彭水縣規(guī)資局提交的身份證復(fù)印件及相關(guān)資料；3.不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書；4.行政復(fù)議決定書。
原審中，朱某、中國(guó)某彭水支行未提交相關(guān)證據(jù)。
原審中，徐某甲對(duì)彭水縣規(guī)資局提交的證據(jù)質(zhì)證意見為：1.對(duì)證據(jù)1的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性無(wú)異議；2.對(duì)證據(jù)2的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性均無(wú)異議，該證據(jù)記載的內(nèi)容是禁止、限制轉(zhuǎn)讓抵押的不動(dòng)產(chǎn)，本案房屋不符合轉(zhuǎn)讓買賣的情形；3.對(duì)證據(jù)3-4的真實(shí)性無(wú)異議，合法性和關(guān)聯(lián)性有異議；4.證據(jù)5屬于其他規(guī)范性文件，對(duì)其真實(shí)性無(wú)異議，但合法性有異議，因《通知》與《中華人民共和國(guó)民法典》相沖突。
原審中，彭水縣政府、中國(guó)某彭水支行對(duì)彭水縣規(guī)資局提交的證據(jù)的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性無(wú)異議。
原審中，徐某甲對(duì)彭水縣政府提交的證據(jù)質(zhì)證意見為：對(duì)證據(jù)1無(wú)異議；對(duì)證據(jù)2的合法性有異議，該決定書不遵循客觀事實(shí)，不遵循法律依據(jù)，僅憑其他規(guī)范性文件而作出。
原審中，彭水縣規(guī)資局、中國(guó)某彭水支行對(duì)彭水縣政府提交的證據(jù)的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性無(wú)異議。
原審中，彭水縣規(guī)資局對(duì)徐某甲提交的證據(jù)質(zhì)證意見為：對(duì)證據(jù)1的真實(shí)性無(wú)異議；證據(jù)2的居住權(quán)協(xié)議一共是2份，朱某與徐某乙簽訂一份，但落款處乙方為徐某乙，另一份是朱某與陳某簽訂，雙方約定居住年限為30年，但是起止時(shí)期是2023年的1月17日至2083年的8月16日（60年），前后不能對(duì)應(yīng)。
居住協(xié)議上約定的居住人系徐某乙與陳某，申請(qǐng)居住權(quán)人為徐某甲，與居住協(xié)議不一致。
根據(jù)《通知》第二條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)登記居住權(quán)必須雙方持居住合同、身份證明共同申請(qǐng)，但朱某從未到彭水縣規(guī)資局，真實(shí)性無(wú)法確認(rèn)；對(duì)證據(jù)3、4無(wú)異議。
原審中，彭水縣政府對(duì)徐某甲提交的證據(jù)質(zhì)證意見為：對(duì)證據(jù)1的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性無(wú)異議；對(duì)證據(jù)2的真實(shí)性有異議，兩份居住權(quán)協(xié)議上雙方都沒有按手印，協(xié)議上存在諸多內(nèi)容錯(cuò)誤，約定時(shí)間與落款時(shí)間不一致，居住權(quán)協(xié)議上并沒有明確表明為乙方設(shè)立居住權(quán)，兩份居住權(quán)協(xié)議上的甲乙雙方并不是申請(qǐng)居住權(quán)登記的雙方當(dāng)事人；對(duì)證據(jù)3、4的真實(shí)性、合法性無(wú)異議，但不能達(dá)到徐某甲的證明目的。
原審中，中國(guó)某彭水支行對(duì)徐某甲提交的證據(jù)的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性無(wú)異議。
經(jīng)原審舉證質(zhì)證，原審法院對(duì)各方當(dāng)事人舉示的證據(jù)認(rèn)證如下：
徐某甲提交的證據(jù)1能夠證明朱某系案涉房屋所有權(quán)人，各方當(dāng)事人對(duì)該所有權(quán)證書的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性均無(wú)異議，予以采信；徐某甲提交的證據(jù)2雖然存在部分筆誤，但徐某甲與朱某簽訂居住權(quán)協(xié)議確系雙方的真實(shí)意思表示，予以采信；朱某與其他案外人簽訂的居住權(quán)協(xié)議與本案無(wú)關(guān)，對(duì)該協(xié)議不予采信；徐某甲提交的證據(jù)3-4系彭水縣規(guī)資局、彭水縣政府作出的法律文書，能夠證明朱某、徐某甲的居住權(quán)登記申請(qǐng)未被受理，且經(jīng)過(guò)了行政復(fù)議程序，對(duì)該證據(jù)予以采信。
彭水縣規(guī)資局提交的證據(jù)1-4，能夠證明案涉房屋已經(jīng)辦理了抵押登記，故彭水縣規(guī)資局依據(jù)《通知》作出了不予受理告知書，對(duì)上述證據(jù)予以采信；彭水縣規(guī)資局提交的證據(jù)5系其他規(guī)范性文件，將依法審查處理。
彭水縣政府提交的證據(jù)1-2均系行政復(fù)議過(guò)程中作出的程序性或者實(shí)體性法律文書，予以采信。
二審法院查明
各方當(dāng)事人向原審法院舉示的證據(jù)，原審法院已隨案移送至本院。
經(jīng)審查，原審法院對(duì)上述證據(jù)認(rèn)證符合證據(jù)規(guī)則，本院予以確認(rèn)。
二審中，中國(guó)某彭水支行提交了以下證據(jù)：
1.個(gè)人購(gòu)房擔(dān)保借款合同、不動(dòng)產(chǎn)登記證明。
擬證明朱某與中國(guó)某彭水支行于2023年1月訂立約定朱某向中國(guó)某彭水支行借款44萬(wàn)元的合同，并辦理了抵押權(quán)登記；合同約定抵押期間抵押人對(duì)抵押物設(shè)立居住權(quán)的需經(jīng)貸款人書面同意。
2.個(gè)人信貸業(yè)務(wù)申請(qǐng)表、放款憑證。
擬證明中國(guó)某彭水支行已依約向朱某實(shí)際放款。
3.未婚證明。
證明朱某在借款時(shí)屬于未婚狀態(tài)，案涉貸款屬于其個(gè)人債務(wù)。
彭水縣規(guī)資局、彭水縣政府對(duì)中國(guó)某彭水支行舉示的前述證據(jù)的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性予以認(rèn)可。
徐某甲對(duì)中國(guó)某彭水支行舉示的前述證據(jù)的質(zhì)證意見為：證據(jù)1中的個(gè)人購(gòu)房擔(dān)保借款合同的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性有異議，合同是原審開庭前形成的證據(jù)，在原審開庭期間未舉示，不屬于二審新證據(jù)；雖然合同相關(guān)條款有加粗的痕跡，但是本頁(yè)中或者逐頁(yè)中沒有朱某簽字，不能排除事后打印裝進(jìn)去的可能，真實(shí)性持異議。
該格式條款明顯與法律相抵觸，對(duì)合同相對(duì)人不產(chǎn)生約束力；證據(jù)1中的不動(dòng)產(chǎn)登記證明的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性無(wú)異議。
證據(jù)2的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性無(wú)異議。
證據(jù)3的內(nèi)容不真實(shí)，朱某與徐某乙辦理了結(jié)婚登記。
朱某對(duì)中國(guó)某彭水支行舉示的前述證據(jù)的質(zhì)證意見為：真實(shí)性沒有異議，但證據(jù)不合法，不能達(dá)到其證明目的。
彭水縣政府對(duì)中國(guó)某彭水支行舉示的前述證據(jù)的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性無(wú)異議。
二審中，徐某甲舉示朱某和徐某甲簽訂的居住權(quán)協(xié)議復(fù)印件1份，擬證明該居住權(quán)協(xié)議是雙方的真實(shí)意思表示。
彭水縣規(guī)資局、彭水縣政府、中國(guó)某彭水支行對(duì)徐某甲在二審中舉示的證據(jù)質(zhì)證意見為：不是新證據(jù)，系2024年11月4日形成；內(nèi)容相互矛盾，協(xié)議第一條約定甲乙關(guān)系是婆媳關(guān)系，與真實(shí)情況不符；居住年限30年，后面的起止日期是60年；對(duì)證據(jù)的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性均不認(rèn)可。
朱某對(duì)徐某甲在二審中舉示的證據(jù)的質(zhì)證意見為：證據(jù)真實(shí)、合法，是2024年11月4日形成的。
本院審查認(rèn)為，中國(guó)某彭水支行在二審中提交的證據(jù)1真實(shí)合法，能夠證明2023年1月朱某與中國(guó)某彭水支行簽訂《個(gè)人購(gòu)房擔(dān)保借款合同》，約定朱某向中國(guó)某彭水支行借款44萬(wàn)元，并辦理了相關(guān)抵押權(quán)登記；同時(shí)約定抵押期間抵押人對(duì)抵押物設(shè)立居住權(quán)，需經(jīng)貸款人的書面同意，該內(nèi)容進(jìn)行了標(biāo)黑加粗，予以采信。
證據(jù)2真實(shí)合法，能夠證明中國(guó)某彭水支行已依合同約定向朱某實(shí)際放款，予以采信。
證據(jù)3與查明的事實(shí)不符，不予采信。
徐某甲在二審中舉示的證據(jù)雖然存在部分筆誤，但徐某甲與朱某簽訂居住權(quán)協(xié)議確系雙方真實(shí)意思表示，予以采信。
本院二審查明，重慶市規(guī)資局于2021年12月16日印發(fā)的《通知》發(fā)文對(duì)象為各區(qū)縣(自治縣，含兩江新區(qū)、重慶高新區(qū)、萬(wàn)盛經(jīng)開區(qū))規(guī)劃和自然資源局，中心城區(qū)各不動(dòng)產(chǎn)登記中心，機(jī)關(guān)各處室，有關(guān)單位，未向社會(huì)公布；《通知》第一條第三項(xiàng)規(guī)定：“一、依法審查居住權(quán)登記的申請(qǐng)條件……（三）居住權(quán)登記限制事項(xiàng)。
對(duì)已辦理查封登記（含行政限制、征收凍結(jié)等）、異議登記、抵押登記或預(yù)告登記等登記情形的房屋不得辦理居住權(quán)登記，但經(jīng)抵押登記權(quán)利人、預(yù)告登記權(quán)利人或囑托單位同意的除外。
”
彭水縣規(guī)資局于2024年11月4日作出的《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》載明：“朱某、徐某甲，2024年11月4日，你申請(qǐng)的居住權(quán)首次登記提交材料清單如下：1.渝（2024）彭水縣不動(dòng)產(chǎn)權(quán)第XX號(hào)；2.居住情況說(shuō)明；3.居住權(quán)協(xié)議3份；4.身份證復(fù)印件（陳某、徐某乙、朱某、徐某甲）。
經(jīng)核查，上述申請(qǐng)因申請(qǐng)登記材料不齊全，按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第十七條的規(guī)定，決定不予受理。
具體情況如下：差抵押權(quán)人同意設(shè)立居住權(quán)的書面材料、申請(qǐng)人簽字的申請(qǐng)書。
”
2024年12月19日，彭水縣政府認(rèn)為彭水縣規(guī)資局作出《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，認(rèn)為：《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第十七條第一款第三項(xiàng)規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)收到不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)材料，應(yīng)當(dāng)分別按照下列情況辦理：（三）申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)書面告知申請(qǐng)人不予受理并一次性告知需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容。
”根據(jù)《通知》第一條第三項(xiàng)規(guī)定，對(duì)已辦理抵押登記的房屋，需經(jīng)抵押權(quán)人同意才能辦理居住權(quán)登記。
本案中，朱某、徐某甲未能提交相關(guān)材料，彭水縣規(guī)資局依據(jù)上述規(guī)定作出《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》并無(wú)不當(dāng)。
朱某、徐某甲若補(bǔ)正了抵押權(quán)人同意辦理居住權(quán)的相關(guān)材料，仍可繼續(xù)向彭水縣規(guī)資局申請(qǐng)辦理居住權(quán)登記。
遂根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第六十九條之規(guī)定，決定駁回朱某、徐某甲的行政復(fù)議請(qǐng)求。
2023年1月，朱某與中國(guó)某彭水支行簽訂《個(gè)人購(gòu)房擔(dān)保借款合同》，約定朱某向中國(guó)某彭水支行借款44萬(wàn)元，同時(shí)約定抵押期間抵押人對(duì)抵押物作出贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓、再抵押、質(zhì)押、托管、重大改裝修補(bǔ)、設(shè)立居住權(quán)、許可使用或其他任何方式處分的，需經(jīng)貸款人的書面同意，該內(nèi)容進(jìn)行了標(biāo)黑加粗。
中國(guó)某彭水支行已依約向朱某放款，案涉房屋已于2023年2月1日辦理了抵押權(quán)預(yù)告登記，權(quán)利人系中國(guó)某彭水支行，義務(wù)人系朱某。
本院二審查明的其余事實(shí)與原審法院查明的事實(shí)一致，本院對(duì)原審法院查明的事實(shí)予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為：一是重慶市規(guī)資局的《通知》第一條第三項(xiàng)規(guī)定是否合法；二是彭水縣規(guī)資局作出的《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》及彭水縣政府作出的《行政復(fù)議決定書》是否合法。
一、關(guān)于《通知》第一條第三項(xiàng)規(guī)定是否合法的問題。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十三條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。
”《通知》系重慶市規(guī)資局制定，發(fā)文對(duì)象是全市各不動(dòng)產(chǎn)登記中心和部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)單位，其內(nèi)容主要涉及居住權(quán)的審查、登記等相關(guān)工作事項(xiàng)，屬于地方人民政府部門制發(fā)的規(guī)范性文件。
徐某甲對(duì)彭水縣規(guī)資局和彭水縣政府的行政行為提起行政訴訟時(shí)，認(rèn)為其行政行為所依據(jù)的重慶市規(guī)資局制定的《通知》不合法，可以一并請(qǐng)求對(duì)《通知》進(jìn)行審查。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十四條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。
”《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百四十八條第二款規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第六十四條規(guī)定的‘規(guī)范性文件不合法’：（一）超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)或者超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍的；（二）與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的；（三）沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益的；（四）未履行法定批準(zhǔn)程序、公開發(fā)布程序，嚴(yán)重違反制定程序的；（五）其他違反法律、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的情形。
”
《通知》第一條第三項(xiàng)規(guī)定：“一、依法審查居住權(quán)登記的申請(qǐng)條件......（三）居住權(quán)登記限制事項(xiàng)。
對(duì)已辦理查封登記（含行政限制、征收凍結(jié)等）、異議登記、抵押登記或預(yù)告登記等登記情形的房屋不得辦理居住權(quán)登記，但經(jīng)抵押登記權(quán)利人、預(yù)告登記權(quán)利人或囑托單位同意的除外。
”《通知》第一條第三項(xiàng)的規(guī)定不合法。
主要理由是：其一，《通知》第一條第三項(xiàng)規(guī)定屬于“沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益的”情形。
《通知》第一條第三項(xiàng)規(guī)定的不得辦理居住權(quán)登記和除外情形，涉及對(duì)公民申請(qǐng)居住權(quán)登記的權(quán)利限制，減損公民的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)具有法律、法規(guī)或規(guī)章依據(jù)。
而從《中華人共和國(guó)民法典》及相關(guān)司法解釋關(guān)于抵押權(quán)和居住權(quán)相關(guān)規(guī)定看，均未要求對(duì)已經(jīng)設(shè)立抵押權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)不得辦理居住權(quán)登記，亦沒有要求辦理居住權(quán)登記必須經(jīng)抵押權(quán)人同意。
《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》亦未規(guī)定對(duì)已經(jīng)設(shè)立抵押權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)不得辦理居住權(quán)登記或辦理居住權(quán)登記必須經(jīng)抵押權(quán)人同意。
其二，《通知》未公開發(fā)布，違反制定程序。
古代司法曾流行“刑不可知，則威不可測(cè)”，現(xiàn)代法治社會(huì)，法律須經(jīng)公布后方可實(shí)施已成為法治的基石，因?yàn)榉刹粌H是公民行為的準(zhǔn)則，也是約束行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的“籠子”。
如果法律不經(jīng)公布便秘密施行，則嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法就成了一句空話。
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》第二條第八項(xiàng)規(guī)定：“二、規(guī)范制發(fā)程序，確保合法有效……（八）及時(shí)公開發(fā)布。
行政規(guī)范性文件經(jīng)審議通過(guò)或批準(zhǔn)后，由制定機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一印發(fā)，并及時(shí)通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體、報(bào)刊、廣播、電視、公示欄等公開向社會(huì)發(fā)布，不得以內(nèi)部文件形式印發(fā)執(zhí)行，未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)。
對(duì)涉及群眾切身利益、社會(huì)關(guān)注度高、可能影響政府形象的行政規(guī)范性文件，起草部門要做好出臺(tái)時(shí)機(jī)評(píng)估工作，在文件公布后加強(qiáng)輿情收集，及時(shí)研判處置，主動(dòng)回應(yīng)關(guān)切，通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、媒體訪談、專家解讀等方式進(jìn)行解釋說(shuō)明，充分利用政府網(wǎng)站、社交媒體等加強(qiáng)與公眾的交流和互動(dòng)。
縣級(jí)以上各級(jí)人民政府要逐步構(gòu)建權(quán)威發(fā)布、信息共享、動(dòng)態(tài)更新的行政規(guī)范性文件信息平臺(tái)，以大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)文件的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化管理。
”重慶市規(guī)資局制定的《通知》不僅涉及登記機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限的管理，也涉及公民、法人和其他組織辦理登記時(shí)的權(quán)利義務(wù)，故《通知》須經(jīng)公開發(fā)布后施行，既是保障公民知情權(quán)的需要，也是防止權(quán)力濫用的必要舉措。
重慶市規(guī)資局于2021年12月16日印發(fā)的《通知》發(fā)文對(duì)象僅限各區(qū)縣不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，未向社會(huì)公布，違反制定程序，不得作為認(rèn)定案涉行政行為合法的依據(jù)。
其三，《通知》第一條第三項(xiàng)規(guī)定也不符合相關(guān)法律的立法目的和精神。
《中華人民共和國(guó)民法典》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)的所有人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)享有所有、占有、使用、處分等傳統(tǒng)權(quán)利外，新設(shè)立了居住權(quán)制度，目的是實(shí)現(xiàn)“物盡其用”。
在法律、法規(guī)及規(guī)章對(duì)居住權(quán)登記沒有明確規(guī)定的情況下，職能部門制定規(guī)范性文件，在不同權(quán)利和利益之間進(jìn)行衡量時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合立法精神。
抵押權(quán)屬于擔(dān)保物權(quán)，其核心功能是保障債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，即以抵押物的交換價(jià)值作擔(dān)保，不轉(zhuǎn)移占有，抵押權(quán)人有權(quán)就抵押物優(yōu)先受償，以保障其債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
居住權(quán)屬于用益物權(quán)，其功能是滿足特定主體的居住需求，主要對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用，充分實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)的使用價(jià)值。
由此可見，抵押權(quán)和居住權(quán)從權(quán)能上并不產(chǎn)生本質(zhì)沖突，按照“物盡其用”的法律原則，法律、法規(guī)并未禁止在同一不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立不同權(quán)利人的抵押權(quán)和居住權(quán)。
重慶市規(guī)資局在制定規(guī)范性文件時(shí)，固然應(yīng)兼顧其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益，但根據(jù)《通知》第一條第三項(xiàng)的規(guī)定，很難想象對(duì)于已經(jīng)設(shè)立抵押權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)，申請(qǐng)人辦理居住權(quán)登記時(shí)能夠提供抵押權(quán)人同意的書面材料，《中華人民共和國(guó)民法典》關(guān)于居住權(quán)制度的立法目的終將落空。
關(guān)于彭水縣規(guī)資局作出的《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》及彭水縣政府作出的《行政復(fù)議決定書》是否合法的問題。
《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第十七條第一款規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)收到不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)材料，應(yīng)當(dāng)分別按照下列情況辦理：（一）屬于登記職責(zé)范圍，申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，或者申請(qǐng)人按照要求提交全部補(bǔ)正申請(qǐng)材料的，應(yīng)當(dāng)受理并書面告知申請(qǐng)人；（二）申請(qǐng)材料存在可以當(dāng)場(chǎng)更正的錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人當(dāng)場(chǎng)更正，申請(qǐng)人當(dāng)場(chǎng)更正后，應(yīng)當(dāng)受理并書面告知申請(qǐng)人；（三）申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)書面告知申請(qǐng)人不予受理并一次性告知需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容；（四）申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)不屬于本機(jī)構(gòu)登記范圍的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)書面告知申請(qǐng)人不予受理并告知申請(qǐng)人向有登記權(quán)的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)。
”據(jù)此，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)收到不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)材料，經(jīng)審查后，針對(duì)不同情況作出不同的處理，并非一律不予受理。
本案中，朱某、徐某甲申請(qǐng)居住權(quán)登記時(shí)，未提供抵押權(quán)人同意設(shè)立居住權(quán)的書面材料，也未提交申請(qǐng)人簽字的申請(qǐng)書。
對(duì)于朱某、徐某甲無(wú)需在申請(qǐng)時(shí)提供抵押權(quán)人同意設(shè)立居住權(quán)的書面材料前已闡述。
彭水縣規(guī)資局以朱某、徐某甲未提交申請(qǐng)人簽字的申請(qǐng)書不予受理居住權(quán)登記亦不合法。
理由是，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第四條第二款規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記遵循嚴(yán)格管理、穩(wěn)定連續(xù)、方便群眾的原則。
”本案中，彭水縣規(guī)資局對(duì)朱某、徐某甲提交的材料進(jìn)行審查后，若發(fā)現(xiàn)其僅未提供申請(qǐng)人簽字的申請(qǐng)書，對(duì)此朱某、徐某甲能夠當(dāng)場(chǎng)補(bǔ)正。
根據(jù)便民原則，彭水縣規(guī)資局應(yīng)當(dāng)告知朱某、徐某甲當(dāng)場(chǎng)更正，朱某、徐某甲當(dāng)場(chǎng)更正后，彭水縣規(guī)資局應(yīng)當(dāng)受理并告知朱某、徐某甲。
因此，彭水縣規(guī)資局不得以朱某、徐某甲未提供申請(qǐng)人簽字的申請(qǐng)書作為其作出《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》合法的理由，該《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》應(yīng)予撤銷。
彭水縣政府作出的《行政復(fù)議決定書》維持彭水縣規(guī)資局的《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》亦不合法，亦應(yīng)予撤銷。
另需指出的是，彭水縣規(guī)資局作出的《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》及彭水縣政府作出的《行政復(fù)議決定書》時(shí)，并不掌握朱某與中國(guó)某彭水支行簽訂《個(gè)人購(gòu)房擔(dān)保借款合同》及約定內(nèi)容，彭水縣政府也未追加中國(guó)某彭水支行參加復(fù)議。
彭水縣規(guī)資局只有在受理朱某、徐某甲居住權(quán)登記申請(qǐng)后，才能就案涉房屋上辦理居住登記是否符合法律規(guī)定及相關(guān)約定進(jìn)行審查和判斷，從而作出是否辦理居住權(quán)登記的決定，而非作出本案《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》。
綜上所述，彭水縣規(guī)資局的上訴請(qǐng)求及理由均不成立，本院不予支持。
原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)當(dāng)予以維持。
依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
二審裁判結(jié)果
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人彭水X族土家族自治縣規(guī)劃和自然資源局負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判人員
審判長(zhǎng)譚中宜
審判員陶善春
審判員劉津坤
二〇二六年一月十三日
法官助理譚昕怡
書記員王麗君
