湖北省天門市人民檢察院訴拖市鎮(zhèn)政府不依法履行職責行政公益訴訟案
（檢例第63號）
【關鍵詞】
行政公益訴訟? 行政監(jiān)管職責? 違法建設? 農村垃圾治理
【要旨】
一級政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質量保護負有法定職責。政府在履行農村環(huán)境綜合整治職責中違法行使職權或者不作為，損害社會公共利益的，檢察機關可以發(fā)出檢察建議督促其依法履職。對于行政機關作出的整改回復，檢察機關應當跟進調查；對于無正當理由未整改到位的，可以依法提起行政公益訴訟。
【基本案情】
2005年4月，湖北省天門市拖市鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱拖市鎮(zhèn)政府）違反《中華人民共和國土地管理法》，未辦理農用地轉為建設用地相關手續(xù)，也未按照《中華人民共和國環(huán)境保護法》開展環(huán)境影響評價，與天門市拖市鎮(zhèn)拖市村村民委員會簽訂《關于垃圾場征用土地的協(xié)議》，租用該村5.1畝農用地建設垃圾填埋場，用于拖市鎮(zhèn)區(qū)生活垃圾的填埋。該垃圾填埋場于同年4月投入運行，至2016年10月停止。該垃圾填埋場在運行過程中，違反污染防治設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的“三同時”規(guī)定，未按照規(guī)范建設防滲工程等相關污染防治設施，對周邊環(huán)境造成了嚴重污染。
【訴前程序】
2017年2月，天門市人民檢察院發(fā)現(xiàn)拖市鎮(zhèn)政府在沒有申報審批獲得合法手續(xù)的情況下，未建設必要配套環(huán)境保護設施，以“以租代征”的形式，違法建設、運行生活垃圾填埋場，在運行過程中存在對周邊環(huán)境造成嚴重污染、損害公益的行為，決定立案審查。
調查核實過程中，檢察機關查閱了拖市鎮(zhèn)政府關于租用拖市村集體土地建設垃圾填埋場的會議紀要、文件、協(xié)議等檔案材料；督促天門市環(huán)境保護局進行了現(xiàn)場勘查；采集了現(xiàn)場影像資料，詢問了相關人員?；静槊鳎和鲜墟?zhèn)政府未辦理用地審批、環(huán)境評價等法定手續(xù)，建設并運行生活垃圾填埋場，未建設防滲工程、垃圾滲濾液疏導、收集和處理系統(tǒng)、雨水分流系統(tǒng)、地下水導排和監(jiān)測設施等必要配套環(huán)境保護設施，垃圾填埋場在運行過程中對周邊環(huán)境造成嚴重污染。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等相關法律規(guī)定，拖市鎮(zhèn)政府作為一級人民政府，對本行政區(qū)域負有環(huán)境保護職責，應當對自身違法行使職權造成環(huán)境污染的行為予以糾正，并及時治理污染，修復生態(tài)環(huán)境。
2017年3月6日，天門市人民檢察院向拖市鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議，督促其依法履職，糾正違法行為并采取補救措施，修復區(qū)域生態(tài)環(huán)境，恢復農用地功能。檢察建議書發(fā)出后，天門市人民檢察院多次與拖市鎮(zhèn)政府進行溝通，督促整改。3月22日，拖市鎮(zhèn)政府針對檢察建議書作出書面回復稱：其已將該垃圾填埋場的垃圾清運至天門市垃圾處理場進行集中處理，并投入資金、落實專人對垃圾場周圍進行了清理、消毒，運送土壤進行了回填處理，杜絕了垃圾污染，且在該處設立了禁止傾倒垃圾的警示牌。
4月12日，天門市人民檢察院對拖市鎮(zhèn)政府的整改情況進行跟進調查時發(fā)現(xiàn)，拖市鎮(zhèn)政府雖然采取了一些整改措施，但整改后的垃圾填埋場表層覆土不到1米，覆土下仍有大量垃圾。天門市人民檢察院委托湖北省環(huán)境科學研究院對垃圾填埋場垃圾滲濾液及周邊地下水樣進行檢測。檢測結果表明，拖市鎮(zhèn)垃圾填埋場周邊地下水樣中鉻、鉛超標嚴重，滲濾液中含有重金屬、氨氮、磷等污染物。經專家檢測評價認為，該垃圾填埋場周邊水質顯示出典型的垃圾滲濾液污染特性，嚴重影響當?shù)鼐用竦慕】岛蜕鷳B(tài)安全；現(xiàn)存垃圾隨著時間推移還會產生大量滲濾液，若不采取措施將會對周邊水體和漢江造成持續(xù)15到20年的長期生態(tài)污染風險；建議采取清理轉移的方法，將垃圾清挖送到市區(qū)垃圾處理場，垃圾滲濾液抽取送城區(qū)污水處理廠處理，原址采用回填土壤綠化。
【訴訟過程】
（一）提起訴訟
通過訴前調查取證，天門市人民檢察院固定了相關證據(jù)，認定拖市鎮(zhèn)政府采取有限整改措施后，其違法行政行為造成的公益侵害仍在持續(xù)。經湖北省人民檢察院批準，2017年6月29日，天門市人民檢察院向天門市人民法院提起行政公益訴訟，請求判令：1．確認拖市鎮(zhèn)政府建立、運行該垃圾填埋場，造成周邊環(huán)境污染的行政行為違法；2．判令拖市鎮(zhèn)政府繼續(xù)履行職責，對關停后的該垃圾填埋場環(huán)境進行綜合整治，消除污染，修復生態(tài)。
（二）法庭審理
2017年12月22日，天門市人民法院公開開庭審理了本案。
法庭審理過程中，拖市鎮(zhèn)政府答辯認為：1．只有縣級以上政府及其環(huán)保部門才是具有環(huán)境保護職責的行政機關，其作為鎮(zhèn)政府，不具有該項職責；2．檢察機關關于垃圾填埋場污染周邊環(huán)境的證據(jù)不充分；3．鎮(zhèn)政府建設垃圾填埋場的行為并非行政行為，在行政訴訟中不具有可訴性。
針對鎮(zhèn)政府答辯意見，天門市人民檢察院向法院提交了《天門市委辦公室、市政府辦公室關于印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革三個配套文件的通知》《市環(huán)保局關于拖市鎮(zhèn)垃圾填埋場環(huán)境問題的復函》、湖北省環(huán)境科學研究院《檢測報告》、相關專家出具的《關于天門市拖市鎮(zhèn)區(qū)垃圾填埋場污染潛在生態(tài)風險的評估意見》、垃圾填埋場現(xiàn)場照片等證據(jù)。天門市人民檢察院認為，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條第二款規(guī)定，地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責；第三十三條第二款規(guī)定，縣級、鄉(xiāng)級人民政府應當提高農村環(huán)境保護公共服務水平，推動農村環(huán)境綜合整治；第三十七條規(guī)定，地方各級人民政府應當采取措施，組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用。本案中，鎮(zhèn)政府與村委會簽訂征地協(xié)議，建設、運行垃圾填埋場，目的是為了處置鎮(zhèn)區(qū)生活垃圾，履行農村環(huán)境綜合整治職責，是行使職權的行政行為。但其履職不到位，未辦理用地審批、環(huán)境評價，未建設防滲工程、滲濾液處理、地下水導排監(jiān)測等必要配套設施，導致周邊環(huán)境嚴重污染，造成社會公共利益受到損害，應當依法履職，采取積極措施治理污染，修復生態(tài)；拖市鎮(zhèn)政府在收到檢察建議后，雖然對該垃圾填埋場做了覆土處理，但未完全進行治理，檢察機關經跟進調查和委托檢測，確認社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。綜上，拖市鎮(zhèn)政府答辯理由不成立。
（三）審理結果
2018年3月19日，天門市人民法院作出判決，支持了檢察機關全部訴訟請求，認定拖市鎮(zhèn)政府作為一級政府，具有環(huán)境保護的法定職責；拖市鎮(zhèn)政府建設垃圾填埋場是履行職權行政行為；根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，該垃圾填埋場存在潛在污染風險；拖市鎮(zhèn)政府治理垃圾填埋場是其違法后應當承擔的法律義務，其應當繼續(xù)履行整治義務。判決如下：1．確認被告拖市鎮(zhèn)政府建設、運行垃圾填埋場的行政行為違法；2．責令被告拖市鎮(zhèn)政府對垃圾填埋場采取補救措施，繼續(xù)進行綜合整治。
（四）案件辦理效果
該案判決后，拖市鎮(zhèn)政府積極履職，組織清運原垃圾填埋場覆土下的各類垃圾1000余立方并進行了無害處理。經湖北省相關部門審批同意，2018年4月至12月，在垃圾填埋場原址上新建污水處理廠一座，設計產能日處理污水500噸。目前該污水處理廠已投入使用。
該案辦理后，天門市人民檢察院摸排發(fā)現(xiàn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾填埋場普遍存在環(huán)境污染風險問題。經過全面調查分析，天門市人民檢察院向天門市委、市政府報送《關于建議進一步加強對全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾填埋場進行整治的報告》，提出了將鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾填埋場整治工作納入天門市污染防治工作總體規(guī)劃、進行清挖轉運以及覆土植綠等建議。天門市委、市政府高度重視，相關職能部門迅速組織力量，對全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)27個非正規(guī)垃圾填埋場、堆放點進行了專項重點督查，整治恢復土地近8.5萬平方米。
【指導意義】
改善農村人居環(huán)境是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容。加強農村生活垃圾治理，是改善農村人居環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，也是推進鄉(xiāng)村生態(tài)振興的關鍵之舉，對于促進鄉(xiāng)村治理具有重大意義。
（一）基層人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責，其在農村環(huán)境綜合整治中違法行使職權或者不作為，導致環(huán)境污染損害社會公共利益的，檢察機關可以督促其依法履職?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》等法律法規(guī)規(guī)定了基層人民政府對農村環(huán)境保護、農村環(huán)境綜合整治等具有管理職責。其在履行上述法定職責時，存在違法行使職權或者不作為，造成社會公共利益損害的，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定的情形，檢察機關可以向其發(fā)出檢察建議，督促依法履行職責。對于行政機關作出的整改回復，檢察機關應當跟進調查，對于無正當理由未整改到位的，依法提起行政公益訴訟。
（二）涉及多個行政機關監(jiān)管職責的公益損害行為，檢察機關應當綜合考慮各行政機關具體監(jiān)管職責、履職盡責情況、違法行使職權或者不作為與公益受損的關聯(lián)程度、實施公益修復的有效性等因素確定重點監(jiān)督對象。農村違法建設垃圾填埋場可能涉及的行政監(jiān)管部門包括規(guī)劃、環(huán)保、國土、城建、基層人民政府等多個行政機關，而基層人民政府一般在農村環(huán)境治理、生活垃圾處置方面起主導作用。如果環(huán)境污染行為與基層人民政府違法行使職權直接相關，檢察機關可以重點監(jiān)督基層人民政府，督促其依法全面履職，根據(jù)需要也可以同時督促環(huán)保部門發(fā)揮監(jiān)管職責，以形成合力，促使環(huán)境污染行為得到有效糾正。檢察機關通過辦案發(fā)現(xiàn)本地普遍存在類似環(huán)境污染行為的，可以經過深入調查，向當?shù)攸h委、政府提出建議，以引起重視，促使問題“一攬子”解決。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條
《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條、第十九條、第三十三條、第三十七條、第四十一條
《中華人民共和國土地管理法》第四十四條
《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條
《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第三十九條
