發(fā)文機關國家文物局
發(fā)文日期2025年02月17日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2025年02月17日
效力級別部門規(guī)范性文件
近期，國家文物局辦公室、自然資源部辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于加強大遺址保護規(guī)劃和用地保障的通知》（辦考發(fā)〔2024〕12號，以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ肥羌訌姶筮z址保護規(guī)劃和用地保障，統(tǒng)籌協(xié)調大遺址保護與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展關系的全國性指導文件，為便于各地相關部門更好理解和落實《通知》舉措，現(xiàn)就有關內容解讀如下：
一、 出臺背景
大遺址是實證中國百萬年人類史、一萬年文化史、五千多年文明史的核心文物資源。做好大遺址保護利用工作，讓陳列在廣闊大地上的遺產(chǎn)活起來，有利于突出中華文明的歷史文化價值，有利于體現(xiàn)中華民族的精神追求，有利于向世人展示全面真實的古代中國和現(xiàn)代中國。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是我國最為寶貴的資源。大遺址和耕地，維系文化根脈與糧食安全，保護好大遺址和耕地是“國之大者”。
習近平總書記強調，保護耕地要像保護文物那樣來做。黨中央、國務院高度重視耕地保護，多次作出重要工作部署；中共中央、國務院印發(fā)《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》（以下簡稱《綱要》），推進“多規(guī)合一”；國務院辦公廳印發(fā)《“十四五”文物保護和科技創(chuàng)新規(guī)劃的通知》，明確加強大遺址保護。
大遺址分布廣闊，土地性質多樣，相當部分與耕地重疊。近年來，大遺址保護利用和永久基本農(nóng)田保護、高標準農(nóng)田建設等各項任務均得到大力推進，各項工作獲得有效提升。大遺址的價值利用、相容使用與耕地嚴格保護、鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展、和美鄉(xiāng)村建設等相得益彰。如浙江“良渚文化村”，繁榮了鄉(xiāng)村文化；內蒙古興隆洼“敖漢小米”，提升了農(nóng)產(chǎn)品品牌價值；安徽凌家灘“考古研學小鎮(zhèn)”，豐富了鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)。耕地保護和適宜的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也為遺址保護利用進一步增加了牢固的“紅線”保障、提供了優(yōu)美的農(nóng)業(yè)“景觀”，共同組成富有魅力生機的國土文化、農(nóng)業(yè)空間。
但面對新時代高質量發(fā)展要求，圍繞大遺址保護規(guī)劃與國土空間規(guī)劃深度銜接、文物古跡用地與永久基本農(nóng)田劃定、文物保護與高標準農(nóng)田建設、文化遺產(chǎn)保護傳承與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展等方面，有待進一步統(tǒng)籌協(xié)調、深化合作，更加全面系統(tǒng)落實國家戰(zhàn)略，推動文物保護、國土管理和農(nóng)業(yè)農(nóng)村事業(yè)協(xié)調發(fā)展。
為貫徹落實習近平總書記關于文物和耕地保護的重要論述和重要指示精神，深入貫徹黨中央、國務院的決策部署，加強大遺址保護規(guī)劃和用地保障，國家文物局會同然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在深入調研的基礎上，研究出臺了《通知》。
二、 主要內容
《通知》緊密結合大遺址保護利用實際工作，明確了推進文物保護規(guī)劃編制全覆蓋、做好文物保護規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接、統(tǒng)籌文物保護與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、強化用地保障等4方面任務。部署了評估現(xiàn)行規(guī)劃、分類編制規(guī)劃、分類確定土地用途、加強規(guī)劃銜接、適度發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興、統(tǒng)籌用地指標、突出重點保障等8項重點工作。《通知》根據(jù)調研摸底情況，在附件中列出了36處重要大遺址清單，著力保障大遺址新增建設用地需求，發(fā)揮示范引領作用。
三、 具體要求
《通知》以統(tǒng)籌處理大遺址保護與永久基本農(nóng)田保護、高標準農(nóng)田建設、農(nóng)村發(fā)展等相互關系，以及大遺址用地需求保障為主要關注點，依據(jù)文物保護法、糧食安全保障法、土地管理法以及相關行政法規(guī)、部門規(guī)章等，結合地方具體實踐經(jīng)驗，明確了相關要求。
一是強調大遺址保護規(guī)劃編制全覆蓋，分類優(yōu)化編制要求。對于過期或臨近過期的大遺址保護規(guī)劃，無需硬性修編，而是根據(jù)評估結果采取修編或公告延期執(zhí)行。針對大遺址所面臨不同壓力，分類優(yōu)化了規(guī)劃編制要求，建設開發(fā)壓力較小、現(xiàn)狀保護為主的大遺址，以圖則形式劃定保護范圍和建設控制地帶、完善管理規(guī)定；跨區(qū)域線性大遺址、大遺址片區(qū)明確可由省級文物部門編制規(guī)劃綱要，以替代各遺址點分別編制規(guī)劃。
二是突出要求做好大遺址保護規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接，確定了文物古跡用地劃分情形和途徑。根據(jù)《自然資源部國家文物局關于在國土空間規(guī)劃編制和實施中加強歷史文化遺產(chǎn)保護管理的指導意見》（自然資發(fā)〔2021〕41號），進一步細化自然資源、文物部門落實文物保護專項規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接的具體舉措。按照《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資發(fā)〔2023〕234號），對于具有保護價值且未作其他用途的古遺址、古建筑、古墓葬、石窟寺、近現(xiàn)代史跡及紀念建筑等用地應明確為文物古跡用地；大遺址保護區(qū)劃內的土地，經(jīng)市縣自然資源、文物主管部門評估，土地現(xiàn)狀與文物保護不沖突的，可保留土地現(xiàn)狀，根據(jù)文物保護管理工作進展，適時按程序調整為文物古跡用地。
三是統(tǒng)籌大遺址保護與耕地保護建設，整體協(xié)調大遺址與永久基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田的關系。一方面由文物、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村三部門聯(lián)合對大遺址保護范圍內的永久基本農(nóng)田進行排查，對大遺址保護利用造成明顯影響的，結合國土空間規(guī)劃定期體檢評估，進行優(yōu)化調整；另一方面，由文物、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門推動大遺址保護范圍、建設控制地帶納入全國農(nóng)田建設綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺，對于納入平臺的大遺址保護范圍內的永久基本農(nóng)田暫緩建設高標準農(nóng)田。
四是明晰大遺址與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“相容使用”情形，支持大遺址保護范圍、建設控制地帶內保留村莊振興發(fā)展。按照《大遺址保護利用導則（試行）》（文物保發(fā)〔2020〕13號）提出的價值利用、相容使用原則，一方面允許大遺址保護范圍內的耕地，在符合文物保護規(guī)劃管控要求前提下，采用兼顧文物保護和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，傳承文化遺產(chǎn)，延續(xù)農(nóng)耕文化；另一方面支持位于大遺址保護范圍、建設控制地帶內的保留村莊提升鄉(xiāng)村風貌、改善人居環(huán)境，發(fā)展綠色低碳業(yè)態(tài)，積極打造文物保護利用和可持續(xù)發(fā)展的和美鄉(xiāng)村典范。
五是強化大遺址用地需求保障，通過部分重要大遺址開展示范引領。根據(jù)社會各界的關注呼吁以及自然資源部、國家文物局的綜合調研，確定一批價值內涵尤為突出、用地需求最為急迫的36處大遺址清單，通過市縣、省級次第統(tǒng)籌，加大耕地占補平衡、新增建設用地指標重點保障，更好助力大遺址保護、考古遺址公園建設，讓文物活起來。
四、 實施要點
《通知》在充分尊重和嚴格遵守國土空間規(guī)劃管理、耕地保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求的前提下，遵循“保護第一、加強管理、挖掘價值、有效利用、讓文物活起來”的文物工作要求，部署一系列工作舉措。
一是全面評估與排查。由省級文物部門組織大遺址保護規(guī)劃編制落實情況的全面評估，并會同省級自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門組織開展大遺址保護范圍內的永久基本農(nóng)田對文物影響的排查，根據(jù)評估排查情況，在文物專項規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接、國土空間規(guī)劃定期體檢評估等階段，適時優(yōu)化調整大遺址保護范圍內的文物古跡用地、永久基本農(nóng)田劃定成果，為規(guī)范有序處理遺址與耕地、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村關系提供法定依據(jù)。
二是加強對接與協(xié)作。省級文物、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門共同指導推動大遺址保護范圍、建設控制地帶納入全國農(nóng)田建設綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺，為高標準農(nóng)田建設等有計劃的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動選址盡可能避開不可移動文物提供便利條件。
三是重點統(tǒng)籌和保障。市縣文物、自然資源部門每年定期梳理大遺址用地需求，優(yōu)先在市縣、省域內統(tǒng)籌保障。對于列入36處重要大遺址清單且文物保護規(guī)劃已按程序統(tǒng)籌納入全國國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)的，如省級層面也難以保障，明確可報請國家文物局、自然資源部研究解決。
各級文物、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，應充分理解落實《通知》精神，因地制宜細化辦法、采取舉措，統(tǒng)籌推動大遺址在內的不可移動文物保護與耕地保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村振興相互協(xié)調、相互促進，共同實現(xiàn)高質量發(fā)展目標。
