發(fā)文機關國務院
發(fā)文日期2006年12月26日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2006年12月26日
效力級別國務院規(guī)范性文件
--2006年12月26日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上
國家環(huán)境保護總局局長 周生賢
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委托，向十屆全國人大常委會第二十五次會議報告當前水環(huán)境形勢和水污染防治工作情況，請予審議。
一、 我國水污染防治工作的主要進展 黨中央、國務院對水污染防治工作高度重視。胡錦濤總書記多次作出重要批示。2005年，國務院發(fā)布了關于加強環(huán)境保護的決定，將加強水污染防治作為一項重要任務。今年4月，國務院召開了第六次全國環(huán)保大會，溫家寶總理強調，做好新形勢下的環(huán)保工作，關鍵是要加快實現(xiàn)三個轉變：一是從重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護轉變?yōu)楸Ｗo環(huán)境與經(jīng)濟增長并重；二是從環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展轉變?yōu)榄h(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展同步；三是從主要用行政辦法保護環(huán)境轉變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。這標志著我國經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系將發(fā)生根本性調整，保護環(huán)境的方式將發(fā)生根本性變革，環(huán)境保護工作局面將發(fā)生歷史性轉變。各地區(qū)、各部門認真貫徹中央關于環(huán)境保護的工作部署，把污染防治作為重中之重，把確保群眾飲水安全作為首要任務，積極落實重點流域水污染治理任務，不斷加大水污染防治工作力度，取得了積極進展。
（一）結構性污染有所減輕。國家把產(chǎn)業(yè)結構調整作為改善環(huán)境質量的重要手段。“十五”以來，制定了一系列產(chǎn)業(yè)政策、專項規(guī)劃和法規(guī)標準，關閉取締了近4萬個（條）污染嚴重的企業(yè)或生產(chǎn)線，集中整頓了化工等8個重污染行業(yè)，全國單位工業(yè)產(chǎn)值化學需氧量排放量下降了近50%。
（二）重點流域污染治理有序推進?！笆濉逼陂g，“三河三湖”（淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池）累計投入治污資金800多億元，建成和在建污染治理項目1800多個，重點流域水質達標比例有所提高。三峽水庫蓄水達156米以后，干流水質保持穩(wěn)定。今年，國家又啟動了丹江口庫區(qū)及上游、松花江流域水污染治理工程。
（三）水污染防治能力有所增強。近年來，國家先后出臺了推進水價改革、實行污水和垃圾處理收費等政策，各地共建成城市污水處理廠近800座，全國城市污水處理率達到52%，比2000年提高了18個百分點。組織開展了湖泊污染治理關鍵技術研究與示范，開發(fā)了城市飲用水安全保障技術與新工藝，研制了一批水污染控制功能材料和新型水處理反應器，為水污染控制與治理工程提供了重要技術支撐。今年8月，召開了全國環(huán)?？萍即髸?00多位院士和一大批環(huán)?？萍脊ぷ髡邊⒓恿藭h，共同研究提高我國環(huán)境保護科技水平的大計。
（四）水污染防治體制機制趨于完善。國務院先后批準建立了全國環(huán)境保護部際聯(lián)席會議、三峽庫區(qū)及其上游水污染防治部際聯(lián)席會議、丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持部際聯(lián)席會議等制度。各地認真落實國務院批準的水污染防治規(guī)劃，制定了區(qū)域水污染防治的有關法規(guī)和實施方案，加強了對水污染防治工作的組織領導和綜合協(xié)調，建立了目標管理、監(jiān)督檢查、責任追究等制度。新聞媒體積極報道水污染防治進展情況，發(fā)揮了輿論引導和監(jiān)督作用。公眾環(huán)保意識逐步提高，珍惜水資源、保護水環(huán)境的社會氛圍日益濃厚。
2005年11月，中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸事故，造成大量苯系污染物進入松花江水體，引發(fā)重大水環(huán)境污染事件。黨中央、國務院對此高度重視，要求有關地方和部門采取有效措施，積極做好應對工作，把這一事件造成的損失減少到最低限度。按照中央的部署，黑龍江、吉林兩省人民政府和國務院有關部門采取了“三步走”的防控措施，嚴密防控水污染：一是加強監(jiān)測防控，確保沿江人民群眾飲水安全；二是全面組織開展松花江水污染事件應急處理技術攻關和生態(tài)環(huán)境影響評估，及時提出應急對策；三是抓緊編制松花江流域水污染防治規(guī)劃。今年8月，國務院批復了《松花江流域水污染防治“十一五”規(guī)劃》，標志著松花江水污染治理進入了全面推進、重點突破的新階段。8月下旬，妥善處置了松花江支流牤牛河污染事件，確保了群眾飲用水安全，維護了國家對外形象。
二、 當前水污染防治工作面臨的嚴峻形勢 雖然水污染防治工作取得了一定進展，但水環(huán)境形勢依然十分嚴峻，老的問題還未解決，新的問題又接踵而至，主要水污染物排放總量明顯超過環(huán)境容量，人民群眾對水污染事件的反映和投訴越來越多。
（一）水污染狀況相當嚴重。2005年，全國七大水系的411個地表水監(jiān)測斷面中有27%為劣V類水質，基本喪失使用功能。重點流域40%以上的斷面水質沒有達到治理規(guī)劃的要求。流經(jīng)城市的河段普遍受到污染，一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了“有河皆干、有水皆污”的現(xiàn)象，近岸海域赤潮和三峽庫區(qū)支流“水華”現(xiàn)象接連發(fā)生。全國大、中城市淺層地下水不同程度地遭受污染，約一半的城市市區(qū)地下水污染較為嚴重，大城市的中心地帶、城鎮(zhèn)周圍區(qū)，以及排污河道兩側、引污灌溉區(qū)污染尤為嚴重。河北平原和長江三角洲等區(qū)域，淺層地下水已呈現(xiàn)面狀污染態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，今年上半年，全國化學需氧量排放量比去年同期增長了3.7%。第三季度以來，雖然增幅明顯回落，但污染物排放總量仍在繼續(xù)增加。
（二）飲用水安全存在隱患。目前，全國有3億多農村人口存在飲用水不安全問題。不少地區(qū)符合標準的飲用水水源地呈縮減趨勢。有的大城市沒有備用水源。據(jù)調查，全國113個環(huán)保重點城市的222個地表飲用水水源地，平均水質達標率只有72%。河流型地表水水源地主要污染指標為糞大腸菌群，湖庫型地表水水源地主要污染指標為總氮，地下水飲用水水源超標組份主要有鐵、錳、硝酸鹽等，部分檢測出微量有機污染物。
（三）部分流域水資源開發(fā)利用程度過高?；春?、遼河水資源開發(fā)利用率超過60%，海河超過90%，明顯超出合理利用水平，減弱了水體自凈能力，致使枯水期基本上沒有生態(tài)流量，加劇了污染惡化的趨勢。
（四）水污染事故頻繁發(fā)生。我國不少化工、石化等重污染行業(yè)布局在江河沿岸，有的甚至建在飲用水水源地附近和人口密集區(qū)，很多企業(yè)建廠早、設備陳舊、管理落后、治污設施不健全；此外，化學品儲運過程中也存在不少漏洞，加上防范措施跟不上，極易造成水污染事故，嚴重威脅水體安全。
造成水環(huán)境形勢嚴峻的原因是多方面的。首先是一些地方領導干部特別是基層領導干部對落實科學發(fā)展觀的認識還不夠到位。一些地方“重經(jīng)濟輕環(huán)?！钡乃枷脒€很嚴重，“先溫飽后環(huán)保”、“先污染后治理”的錯誤認識依然存在。二是產(chǎn)業(yè)結構不合理，經(jīng)濟增長方式粗放。產(chǎn)業(yè)結構調整進展緩慢，重工業(yè)特別是高污染行業(yè)增長較快，部分地方建設了一些明令禁止的小化工、小造紙、小皮革等項目，很多本應淘汰的落后生產(chǎn)能力還沒有退出市場。三是環(huán)保機制尚不健全，治污投入不足。目前，水資源價格既不能反映資源的稀缺程度，又不能反映污染治理成本，對節(jié)水減污起不到應有的調節(jié)作用?！笆濉逼陂g，環(huán)保投入雖較“九五”有了大幅增長，但仍有較大缺口。由于污水處理收費不到位、管網(wǎng)不配套等原因，很多污水處理廠建成以后，不能正常運行，污水處理率還比較低。四是環(huán)境執(zhí)法不嚴，監(jiān)管不到位?，F(xiàn)行的環(huán)保法規(guī)還不夠完善，對環(huán)境違法處罰力度不足，導致違法成本低、守法成本高。有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象還比較普遍。一些地方存在嚴重的地方保護主義，有的地方政府領導甚至用“挪位子”、“摘帽子”、“打板子”等手段，直接干擾環(huán)境執(zhí)法；個別的環(huán)境執(zhí)法人員知法犯法，甚至貪贓枉法。五是基層環(huán)境監(jiān)管能力十分薄弱。除一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)外，縣級環(huán)保機構普遍人員不足，工作疲于應付。一些基層環(huán)保部門甚至不具備最基本的執(zhí)法條件，難以為執(zhí)法提供依據(jù)，發(fā)生了污染事故甚至要靠鼻子去聞。
三、 水污染防治法執(zhí)法檢查報告及審議意見的落實情況 2005年5月，全國人大常委會對 水污染防治法執(zhí)行情況進行了檢查，提出了一些意見和建議。今年5月，又對執(zhí)法檢查落實情況進行了跟蹤檢查，提出了六個方面的意見和建議。國務院領導同志對此高度重視，要求認真做好整改工作。有關部門對照意見和建議，研究查擺問題，結合各自職責，著重從八個方面進行了整改。
（一）確定水環(huán)境保護目標。《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》將主要污染物排放總量減少列為約束性指標，明確要求到2010年，二氧化硫和化學需氧量排放總量比“十五”期末減少10%。有關部門正在抓緊編制《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》，初步確定“十一五”水污染防治的主要目標是：全國地表水水質有所好轉，水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到基本遏制。
（二）明確水污染防治工作部署。今年7月，國務院召開了全國水污染防治工作電視電話會議，曾培炎副總理在會議上提出了六個方面的要求：一是嚴格控制污染物排放總量；二是繼續(xù)抓好重點流域水污染防治；三是加快城鎮(zhèn)污水垃圾處理設施建設；四是堅決防范水環(huán)境安全事故；五是優(yōu)化經(jīng)濟布局，改善水環(huán)境質量；六是切實做好飲用水安全保障工作。目前，各地區(qū)、各部門正在認真貫徹落實。
（三）制定和完善水污染防治有關規(guī)劃。在繼續(xù)推進“三河三湖”、三峽庫區(qū)及其上游水污染防治工作的基礎上，“十一五”期間，國家又把南水北調水源地及沿線、黃河小浪底水庫及上游、松花江等列入流域污染防治重點。國務院已經(jīng)批準了松花江流域水污染防治規(guī)劃，目前正在組織實施；其他流域污染防治規(guī)劃正在抓緊編制或修訂。國務院還審議通過了《全國農村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》，有關部門已完成或正在編制《全國城鎮(zhèn)污水處理和再生利用設施建設規(guī)劃》、《水資源綜合規(guī)劃》、《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃》、《全國城市飲用水安全保障規(guī)劃》、《全國飲用水水源地環(huán)境保護規(guī)劃》和《全國地下水污染防治規(guī)劃》等綜合規(guī)劃或專項規(guī)劃。
（四）分解落實水污染物總量控制目標。國務院批復了《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，確定了各地主要污染物排放總量的控制指標，并要求每半年公布各地區(qū)主要污染物排放情況。受國務院委托，環(huán)?？偩址謩e與各省級人民政府簽訂了“十一五”化學需氧量總量削減目標責任書，既包括污染物總量削減目標，又包括流域省界斷面水質目標。目前，各省（區(qū)、市）正在層層分解，將減排指標落實到市、縣和重點排污單位。
（五）加強飲用水水源地保護和農村飲水安全工程建設。國務院有關部門組織各地對飲用水水源地保護情況進行了普查，正在開展全國地下水污染調查；集中力量開展了飲用水水源保護區(qū)專項執(zhí)法檢查，取締搬遷了危及飲用水水源安全的1400多個污染源。國務院高度重視解決農村飲水安全問題，決定從原規(guī)劃用3個五年計劃的時間縮短為用2個五年計劃的時間，解決全國農村3億多人口的飲水安全問題，并相應大幅度增加投資，用于支持農村飲水安全工程建設，重點解決高氟水、高砷水、苦咸水以及局部地區(qū)飲用水供應嚴重不足的問題。
（六）強化產(chǎn)業(yè)結構調整。國務院已發(fā)布了《促進產(chǎn)業(yè)結構調整暫行規(guī)定》，對淘汰落后生產(chǎn)能力、關閉污染嚴重企業(yè)提出了明確要求。有關部門制定了重點行業(yè)準入條件等一系列產(chǎn)業(yè)政策和技術標準，出臺了《清潔生產(chǎn)審核辦法》，發(fā)布了鋼鐵、氮肥、電鍍等重點行業(yè)清潔生產(chǎn)評價指標體系，頒布了三批《國家重點行業(yè)清潔生產(chǎn)技術導向目錄》，推動和規(guī)范清潔生產(chǎn)工作。出臺了黃姜加工行業(yè)的產(chǎn)業(yè)指導政策和污染物排放標準。加大了對造紙、化工、冶金、食品、紡織等重污染行業(yè)的環(huán)境監(jiān)管，促進了企業(yè)技術改造，一些地方產(chǎn)業(yè)結構調整已取得初步成效。
（七）完善環(huán)境法律法規(guī)和監(jiān)管體制。執(zhí)法檢查報告提出了修訂 水污染防治法的建議，有關部門反復研究、認真吸納，已提出了具體修訂方案。監(jiān)察部、環(huán)?？偩致?lián)合出臺了 《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》，強化了環(huán)境違法行為的行政責任追究。根據(jù)中央編辦的批復精神，環(huán)?？偩终诮M建5個區(qū)域環(huán)保督查中心和6個核與輻射安全監(jiān)督站，進一步加大對地方環(huán)保工作的監(jiān)督檢查，協(xié)調解決區(qū)域、流域環(huán)境糾紛，增強重大突發(fā)環(huán)境事件的應急處置能力。
（八）嚴肅查處環(huán)境違法行為。執(zhí)法檢查報告中指出，黃河流域湟水河、渭河等主要支流和遼河支流條子河污染嚴重，造紙、化工等企業(yè)違法排污較為突出。為此，有關部門組成聯(lián)合督查組，對寧夏石嘴山至內蒙古烏海的黃河沿岸近百公里的重污染企業(yè)清理整頓工作進行了督查，嚴肅查處了弄虛作假、違法排污的寧夏青銅峽峽光紙業(yè)公司等企業(yè)。今年，國務院七部委以保障群眾飲水安全和查處工業(yè)園區(qū)違法案件為重點，聯(lián)合開展了整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動。截至10月底，共出動環(huán)境執(zhí)法人員148萬人次，檢查企業(yè)近50萬家，查處環(huán)境違法企業(yè)約1.9萬家。有關部門分三批對16起嚴重環(huán)境違法案件進行了掛牌督辦，涉及違法企業(yè)133家，嚴肅追究了33名責任人，其中2人被依法追究刑事責任。有關部門組織對 環(huán)境影響評價法實施以來批準的化工石化類建設項目進行了環(huán)境風險排查，對各地貫徹落實新開工項目清理自查情況進行了督查。目前，各有關地方正在抓緊整改。
四、 認真做好“十一五”期間水污染防治工作 “十一五”期間，環(huán)境保護工作將繼續(xù)堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中、五中、六中全會精神，全面落實科學發(fā)展觀，堅持預防為主、防治結合，強化環(huán)境準入，嚴格控制污染物排放總量；堅持全面推進、重點突破，加快水污染治理，確保群眾飲水安全；堅持標本兼治、綜合治理，綜合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政手段，不斷加大水污染防治力度。重點抓好以下工作：
（一）嚴格實行總量控制、目標管理、責任追究制度
以主要污染物總量減排為重要手段，促進經(jīng)濟結構調整、增長方式轉變和環(huán)境質量改善，督促各地嚴格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，責令應該淘汰的企業(yè)限期關閉。以造紙、化工、制藥、釀造、印染等重污染行業(yè)為重點，加大企業(yè)技術改造和污染治理力度。強化目標責任，督促各地盡快把減排指標分解落實到縣（市）和重點排污單位，加快建立科學的減排指標體系和監(jiān)測體系，并實行嚴格考核。
（二）以保障群眾飲水安全為重點，加快推進水污染防治工作
2007年年底前，要完成飲用水水源地劃定和調整工作。堅決取締、拆除飲用水水源地一級保區(qū)內的直接排污口。加強城市備用水源建設，強化城市供水水廠、管網(wǎng)和二次供水設施的管理和水質監(jiān)測，采取集中供水、分散供水、分質供水以及衛(wèi)生環(huán)境整治等措施，健全飲用水安全應急保障體系。進一步加快農村飲水安全工程建設，確保“十一五”期間解決全國農村1.6億人口的飲水安全問題。
加強對重點流域污染防治規(guī)劃實施的指導和檢查，加大中央財政的支持力度。今年，國家已安排39億元國債資金用于支持城市污水處理及配套管網(wǎng)建設，今后將繼續(xù)加大對城市污水管網(wǎng)設施建設的支持力度。督促各地加快建設治污工程，凡列入規(guī)劃的城市污水處理設施，必須按計劃建成投產(chǎn)，確保到2010年全國設市城市污水處理率不低于70%。進一步深化工業(yè)污染治理，加大督促檢查力度，確保重點企業(yè)完成治理任務，切實增強工業(yè)污染防治能力。同時，結合社會主義新農村建設，因地制宜地搞好農村改水、改廁以及污水、垃圾處理，積極防治農業(yè)面源污染，進一步加強農村水污染治理。
（三）嚴格環(huán)境準入，加強執(zhí)法監(jiān)管
嚴格建設項目環(huán)境影響評價和“三同時”管理。盡快出臺《規(guī)劃環(huán)評條例》，推動各類規(guī)劃環(huán)評落到實處。提高建設項目在環(huán)保方面的準入標準，把污染物排放總量控制指標作為項目審批的強制性條件。著力推動市、縣兩級環(huán)保部門嚴格執(zhí)行建設項目環(huán)境管理各項制度。對超過污染物總量控制指標、生態(tài)破壞嚴重或者尚未完成生態(tài)恢復任務的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量和對生態(tài)有較大影響的建設項目；對未履行環(huán)評審批程序即擅自開工建設或擅自投產(chǎn)的建設項目，要責令停建或停產(chǎn)，并追究相關人員的責任。組織開展全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，確定環(huán)境準入門檻，從源頭控制環(huán)境污染。
健全水污染防治相關法規(guī)，抓緊制定《飲用水源保護區(qū)環(huán)境管理條例》。繼續(xù)深入開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動，嚴厲查處污染農村飲用水水源和向城鎮(zhèn)排水設施違法排污的企業(yè)，重點打擊利用滲坑滲井或私設暗管排污的違法行為。集中整治化工、冶煉、印染、造紙、制革等重污染行業(yè)和工業(yè)園區(qū)的違法排污問題。對占全國工業(yè)水污染負荷65%以上的3200多家工業(yè)企業(yè)進行重點監(jiān)管，安裝在線監(jiān)測裝置，做到實時監(jiān)控。對監(jiān)管失職的執(zhí)法人員，要嚴肅追究責任。制定和完善重點流域和敏感水系水環(huán)境應急預案，切實抓好水環(huán)境安全事故防范工作。
（四）運用市場機制推進污染治理，切實提高污染防治能力
大力推進水價改革，積極落實污水處理收費政策。所有城鎮(zhèn)都要開征污水處理費，并逐步提高收費標準，原則上達到每噸污水收費0.8元。2008年年底前，所有自備水源用戶都要開征污水處理費。凡收費不到位的地方，當?shù)刎斦獙\營成本給予補助。落實國家在污水處理設施建設方面給予的土地、稅收等優(yōu)惠政策。推進城鎮(zhèn)污水處理單位改制轉企，實行特許經(jīng)營，并強化監(jiān)管。完善生態(tài)補償政策、機制，開展生態(tài)補償試點。
為全面了解我國環(huán)境狀況，掌握各類污染源的基本信息，國務院決定用三年左右的時間，開展全國第一次污染源普查，并成立了由曾培炎副總理擔任組長的普查領導小組，這是我國環(huán)境保護一項重要的基礎性工程，將為我國的環(huán)境保護科學決策提供依據(jù)。 《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要》把“水體污染控制與治理”作為16個重大科技專項之一，將組織全國的環(huán)境科技力量，共同攻克水污染防治領域的重大技術和關鍵技術。同時，將加快建設先進的環(huán)境監(jiān)測預警體系和完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，強化地方監(jiān)管能力，切實提高環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督水平。
全國人大及其常委會高度重視水污染防治工作，多次組織執(zhí)法檢查和調研，提出了許多重要的報告和建議，有力地推動了水污染防治工作的開展。全國人大常委會這次聽取匯報，是對國務院工作的關心和支持。我們將緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，全面落實科學發(fā)展觀，按照構建社會主義和諧社會的要求，進一步開拓創(chuàng)新，扎實工作，努力實現(xiàn)“十一五”水環(huán)境保護目標。
