發(fā)文機關最高人民法院
發(fā)文日期2017年07月20日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2017年07月20日
效力級別司法文件
您提出的關于修改《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》的建議收悉,現(xiàn)答復如下：
為落實黨的十八屆四中全會做出的改革案件受理制度的重大決定，自2015年5月1日起，全國法院全面實施立案登記制改革，對依法應由人民法院受理的案件，做到“有案必立、有訴必理”。截至2017年3月，全國法院登記立案數(shù)量超過3100萬件，同比上升33.92%。當場立案率超過95%，上海、重慶、寧夏等地超過98%。立案渠道全面暢通，“有案不立、有訴不理、拖延立案、抬高門檻”問題基本根除，運用法治思維和法治方式解決矛盾糾紛的理念更加深入人心。2016年，中央改革辦派出督察組，對立案登記制改革進行專項督導后，充分肯定了立案登記制改革取得的成效。在看到成績的同時，我們也發(fā)現(xiàn)您建議提及的問題，即：惡意訴訟等濫用訴權問題在各地普遍存在，部分糾紛本身并無爭議，被起訴人僅因起訴人的一紙訴狀，就被拖入到訴訟程序，既浪費了有限的訴訟資源，又不利于平等保護雙方當事人的訴訟權利。長此以往，勢必影響人民法院深入推進立案登記制改革。
建立審前程序是現(xiàn)代法治國家地區(qū)實施登記立案的通常做法。以英美法系為例，英國《民事訴訟規(guī)則》規(guī)定，原告提起訴訟，應以訴訟格式的要求為依據(jù)。案件進入法院后，不意味著能夠進入審判程序，而是通過訴答程序或審前程序，在審前程序解決多數(shù)民事案件。如被告可以針對缺乏事項管轄權、無對人管轄權、審判地不適當、送達程序不充分、沒有陳述救濟請求、不可或缺的當事人未參加訴訟等提出撤銷案件的動議。美國《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》規(guī)定，審前處置包括：即決判決(summary judgment)。法官如認為“訴辯狀、錄取證言、對質詢書的回答、自認與宣誓書（如果有的話）共同表明要件事實不存在真正爭點，而且動議方當事人有權獲得一個作為法律事項的判決”時，就不需經(jīng)過完整的審判而作出即決判決。其目的主要是避免不必要的庭審或者簡化庭審。法國、德國、日本等大陸法系國家，通過借鑒英美法系經(jīng)驗，相應建立審前準備程序，對案件進行甄別和過濾。
一般認為，域外審前程序主要有以下幾個功能：一是整理案件爭點。在法官主持下，對雙方間的權利義務、案件事實、證據(jù)、理由等事實上、法律上及證據(jù)上的爭點進行整理，過濾掉重復和不必要的內(nèi)容，明確庭審對象和范圍。二是固定案件證據(jù)。為當事人提供收集證據(jù)的強有力手段，以便使開庭審理時雙方的攻擊防御能夠建立在具有充實材料的基礎上，并保證經(jīng)短時間的集中審理后，作出的結論在實體上有更高程度的妥當性。三是保障開庭審判。法官通過監(jiān)督當事人隨時交換準備書狀和傳達書證等，要求對沒有提出訴訟請求的理由加以解答以及為解決爭端作必要的說明，依職權傳喚當事人并進行詢問，監(jiān)督案件調查，確認當事人和解協(xié)議，處理其他如保全、訴訟費等附帶訴訟事項。四是實現(xiàn)案件分流。經(jīng)過審前程序，使當事人在對案情、自己一方和對方在掌握證據(jù)的強弱態(tài)勢以及訴訟結果的預測等方面獲得更加明白清醒的認識基礎上，選擇對自己最為有利的方式解決糾紛。五是促進案件和解。在審前程序中，通過抓住矛盾尚未激化的短暫時機，在雙方對各自訴訟勝負已有預料情況下，支持、指導或幫助當事人達成和解，可以為當事人進行平等對話創(chuàng)造有利空間，從而促進糾紛快速解決，防止矛盾激化。
我國民事訴訟法第十二章第二節(jié)共九條規(guī)定了審理前的準備，具體內(nèi)容為送達起訴狀副本、被告答辯和管轄異議、告知合議庭組成、調查取證、案件分流等。2015年2月實施的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第二百二十五條規(guī)定了庭前會議的以下職能：（一）明確原告的訴訟請求和被告的答辯意見；（二）審查處理當事人增加、變更訴訟請求的申請和提出的反訴，以及第三人提出的與本案有關的訴訟請求；（三）根據(jù)當事人的申請決定調查收集證據(jù)，委托鑒定，要求當事人提供證據(jù)，進行勘驗，進行證據(jù)保全；（四）組織交換證據(jù)；（五）歸納爭議焦點；（六）進行調解。
通過對比分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，域外審前程序和我國民事訴訟審理前的準備程序，存在以下根本的差別：一、從制度屬性看，域外審前程序是一個獨立程序，時間開始于法院接受訴狀、終結于正式開庭審理前，由專門的法官主持。我國民事訴訟審理前的準備程序附屬于庭審程序，案件已經(jīng)登記立案即移交審判庭后審理，審前處理和案件審理法官是同一。二、從具體運作看，域外審前程序通過引入雙方當事人訴答、開示證據(jù)、促進和解等，對程序事項進行處理后，將事實認定、法律適用爭議較大的案件，交由審判法官集中審理。我國民事訴訟審理前的準備程序啟動時，對爭議是否真實存在、惡意訴訟、當事人具體訴求等程序判斷問題未加過濾，導致法官忙于裁判、不堪重負，而訴爭焦點變更、證據(jù)突襲等這些程序問題常發(fā)，更使得訴訟結果和審理周期充滿了不確定性。三、從實際效果看，域外審前程序通過賦予當事人更多的程序選擇權，實現(xiàn)案件的繁簡分流和多元化解，有效緩解了審判壓力。以美國為例，95%的案件通過審前程序得到化解。我國現(xiàn)有訴訟機制下，如果當事人不同意先行調解，則全部進入實體審理程序，繁簡分流、多元化解缺乏明確可操作的法律依據(jù)。
綜上，立案登記制改革是我國司法改革的一項重大內(nèi)容，在中央政法委的正確領導和社會各界的廣泛支持下，這項改革取得了顯著成效。隨著立案登記制改革的深入推進，現(xiàn)有訴訟機制不適應、不匹配立案登記制的問題日益顯現(xiàn)，通過立法修改建立獨立的審前程序勢在必行。具體到您建議提及的增加關于詢問被告確定案件是否有爭議的規(guī)定，實際上就是建立獨立的審前程序的一個環(huán)節(jié)。但是，在現(xiàn)有法律規(guī)定的框架內(nèi)，《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》作為司法解釋，似難以進行突破。當然，對于立案登記制改革出現(xiàn)的“案多人少”、虛假訴訟、惡意訴訟等問題，最高人民法院一直高度重視，通過實施法官員額制、司法責任制、院庭長辦理案件等改革，提高審判質效，緩解工作壓力；要求嚴格執(zhí)行2016年6月20日發(fā)布的《最高人民法院關于防范和打擊虛假訴訟的指導意見》，試點開展訴訟誠信檔案建設，依法懲治虛假訴訟、惡意訴訟，堅決維護正常訴訟秩序。但是，如何在制度上防范、解決這些問題，關鍵在于推動立法機關修改建立獨立的審前程序。目前，最高人民法院已經(jīng)著手開展專項調研。我們也希望包括人大代表在內(nèi)的社會各界共同關心、支持這項工作，致力于改革現(xiàn)有訴訟機制，保障雙方當事人的程序參與權，創(chuàng)造更多的當事人選擇化解糾紛程序機會，實現(xiàn)案件審理的“簡案快審、難案精審”，從而為全面建成小康社會和實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標提供堅強有力的司法服務和保障。
感謝您對人民法院工作的關心和支持。
2017年7月20日
