發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2019年07月12日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2019年07月12日
您提出的關(guān)于將協(xié)助執(zhí)行作為基本原則納入民事強制執(zhí)行法的建議收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：
自2016年以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，人民法院全力以赴攻堅“基本解決執(zhí)行難”，積極構(gòu)建綜合治理執(zhí)行難大格局，執(zhí)行領(lǐng)域一批人民群眾反映強烈的突出問題得到了解決，近二十年來歷史遺留的案件底數(shù)不清、執(zhí)行行為不規(guī)范、案款管理混亂等現(xiàn)象得到了有效整治，初步形成了具有中國特色的執(zhí)行制度、機制和模式，人民群眾實現(xiàn)勝訴權(quán)益的獲得感進一步提高，“基本解決執(zhí)行難”這一階段性目標已經(jīng)實現(xiàn)。為將“基本解決執(zhí)行難”攻堅中行之有效的經(jīng)驗上升為制度機制，進一步健全中國特色執(zhí)行法律制度，最高人民法院正根據(jù)全國人大常委會的安排，加強對執(zhí)行重大理論和實踐問題研究攻關(guān)，抓緊起草民事強制執(zhí)行法（草案）。在這個過程中，我們始終堅持開門立法的原則，注意聽取和吸收社會各界尤其是人大代表、政協(xié)委員的意見建議，以保障立法的科學(xué)民主，提升立法質(zhì)量。我們認真研究和討論了您的建議，認為該建議對于將協(xié)助執(zhí)行義務(wù)法治化和執(zhí)行聯(lián)動機制制度化具有重要的推進作用，您提出的協(xié)助執(zhí)行原則的具體內(nèi)容和各協(xié)助義務(wù)人的法律責任，對起草相關(guān)條文也具有重要的借鑒意義，我們將努力在民事強制執(zhí)行法（草案）中予以吸收，并積極向立法機關(guān)建言獻策。
一、 確立協(xié)助執(zhí)行原則的重要意義
我們清醒認識到，“基本解決執(zhí)行難”只是一個階段性目標，與黨的十八屆四中全會提出的“切實解決執(zhí)行難”目標和人民群眾期待相比，還有較大差距。執(zhí)行難問題仍然存在，在有些方面、有些地方還較為突出。其中“協(xié)助執(zhí)行人難求”的問題，雖然在“基本解決執(zhí)行難”攻堅中通過建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制得到很大程度的緩解，但在某些地域和某些單位仍不盡如人意，一定程度上阻礙了解決執(zhí)行難的進展。主要原因正如您分析，一是協(xié)助執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定過于分散，且法律位階較低，未能形成系統(tǒng)完善的制度體系；二是部分協(xié)助執(zhí)行義務(wù)人協(xié)助意識較弱，沒有真正認識到協(xié)助執(zhí)行生效法律文書是兌現(xiàn)人民群眾勝訴權(quán)益，維護國家法治權(quán)威的必然要求，沒有真正將配合法院執(zhí)行工作作為必須履行的法律職責；三是囿于聯(lián)動不力、規(guī)則缺失等各種因素，法院對拒不協(xié)助執(zhí)行的制裁力度等尚需加強；四是因缺乏法律支撐和制度協(xié)同，執(zhí)行聯(lián)動機制作用發(fā)揮不夠，聯(lián)而不動的問題還比較突出等。這些問題亟需對癥下藥，盡快解決。
執(zhí)行難成因復(fù)雜，是各種社會問題和矛盾疊加、交織的集中體現(xiàn)。治理執(zhí)行難也是一項系統(tǒng)工程，僅靠人民法院單打獨斗，是不可能實現(xiàn)的。比如，人民法院不直接掌握被執(zhí)行人及其財產(chǎn)狀況等基本信息，也無直接發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人和以及被執(zhí)行財產(chǎn)的有效手段，如何發(fā)現(xiàn)、控制被執(zhí)行人及其財產(chǎn)，實現(xiàn)對被執(zhí)行財產(chǎn)的及時處分都依賴于包括公安機關(guān)、金融機構(gòu)、工商管理部門、房地產(chǎn)管理部門等國家職能部門以及有關(guān)單位和個人。另外，與審判主要集中在法庭這一場所不同，執(zhí)行行為主要發(fā)生在執(zhí)行現(xiàn)場，對現(xiàn)場秩序的維護、見證以及對可能出現(xiàn)暴力抗法行為的及時制止，也需要有關(guān)單位和個人對強制執(zhí)行加以協(xié)助。為此，應(yīng)該以制定民事強制執(zhí)行法為契機，一方面確立協(xié)助執(zhí)行的理念和原則，另一方面詳細規(guī)定協(xié)助執(zhí)行的義務(wù)主體、事項范圍以及不予協(xié)助執(zhí)行的法律責任等具體內(nèi)容，形成系統(tǒng)完備的協(xié)助執(zhí)行制度體系。這對于凝聚全社會力量共同參與解決執(zhí)行難，將協(xié)助執(zhí)行義務(wù)法治化，鞏固執(zhí)行聯(lián)動機制成果，解決“協(xié)助執(zhí)行人難求”等問題，推動綜合治理執(zhí)行難格局制度化、機制化，最終實現(xiàn)切實解決執(zhí)行難的目標等都具有十分重要和深遠的意義。
二、 確立協(xié)助執(zhí)行原則的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)
您在建議中詳細論證了建立協(xié)助執(zhí)行原則的基礎(chǔ)及依據(jù)，我們表示贊同，并擬將其作為重要的起草理由和依據(jù)向起草小組匯報。同時，我們也認為，強制執(zhí)行的功能和目的，綜合治理執(zhí)行難大格局的建立和完善，以及地方積極推進執(zhí)行聯(lián)動工作的有益實踐等，都為協(xié)助執(zhí)行的法治化奠定了堅實的理論和實踐基礎(chǔ)。
（一）強制執(zhí)行的目的決定了協(xié)助執(zhí)行原則的正當性
人民法院執(zhí)行生效法律文書，不僅是兌現(xiàn)勝訴當事人私人合法權(quán)益的必要手段，也是維護司法權(quán)威和法治尊嚴，維護社會誠信和經(jīng)濟秩序，營造良好營商環(huán)境和保護產(chǎn)權(quán)的重要保障。因此將協(xié)助執(zhí)行作為國家機關(guān)、社會組織等的一項法定義務(wù)，有助于維護國家利益和社會公共利益，有助于打造共建共治共享的社會治理格局。誠如您所言，法院執(zhí)行工作作為社會治理的重要內(nèi)容，需要社會協(xié)同，應(yīng)在立法中體現(xiàn)協(xié)助執(zhí)行的價值，并將此作為加強社會治理制度建設(shè)，完善社會治理體系的必要路徑。
（二）綜合治理執(zhí)行難大格局證明了協(xié)助執(zhí)行原則的必要性
“基本解決執(zhí)行難”攻堅中，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，推動構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政法委協(xié)調(diào)、人大監(jiān)督、政府支持、法院主辦、部門聯(lián)動、社會參與的綜合治理執(zhí)行難工作格局，充分發(fā)揮中國特色社會主義政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，是實現(xiàn)“基本解決執(zhí)行難”目標的根本保障，也再次證明凝聚全社會力量協(xié)助執(zhí)行、參與執(zhí)行非常必要。基于此，《人民法院執(zhí)行工作綱要（2019-2023）》明確提出，要繼續(xù)完善和不斷深化綜合治理執(zhí)行難工作大格局，使之制度化、機制化，具有長遠性和可持續(xù)性。為此需要通過立法將相關(guān)政策上升為法律原則和規(guī)則，實現(xiàn)政策與法律的無縫銜接和協(xié)調(diào)配合，為實現(xiàn)切實解決執(zhí)行難目標提供制度保障。
（三）執(zhí)行聯(lián)動取得的有益經(jīng)驗說明了協(xié)助執(zhí)行原則的可行性
近些年來，在建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制方面，最高人民法院從加強頂層設(shè)計和鼓勵地方創(chuàng)新兩方面同步推進，取得了顯著效果。2016年6月，中央深改組審議通過《關(guān)于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》，極大推動了各部門之間共享信息、聯(lián)合懲戒和誠信體系建設(shè)。目前最高人民法院還向中央報送了《關(guān)于加強綜合治理源頭治理切實解決執(zhí)行難問題的意見》，這也將成為各部門進一步加強聯(lián)動、協(xié)助執(zhí)行的綱領(lǐng)性文件。各級人民法院也積極作為，大膽創(chuàng)新，通過點對點探索建立了地方協(xié)助執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，您在建議中提到的杭州法院便是這方面的典型代表。當然不可否認，雖然近年來自上而下建立了多部門參與的執(zhí)行聯(lián)動機制，但個別部門“聯(lián)而不動”，不積極、不主動配合執(zhí)行工作，甚至消極對待執(zhí)行辦案的情況時有發(fā)生，其主要原因之一是目前仍缺乏系統(tǒng)性的協(xié)助執(zhí)行的法律規(guī)范，有些部門未真正將協(xié)助執(zhí)行作為法律職責來對待和履行。因此有必要將一系列執(zhí)行聯(lián)動的政策文件和全國各地的有益經(jīng)驗，通過立法予以固定和吸收，以增強法律約束力和實際操作性。
三、 構(gòu)建科學(xué)合理的協(xié)助執(zhí)行規(guī)則體系
您關(guān)于如何在民事強制執(zhí)行法中建立協(xié)助執(zhí)行原則提出了兩點建議：一是將協(xié)助執(zhí)行作為基本原則納入強制執(zhí)行法，二是明確各協(xié)助義務(wù)人的法律責任。我們進行了認真研究和討論。
（一）關(guān)于將依法協(xié)助執(zhí)行作為基本原則予以規(guī)定
一部法律的基本原則，對于立法上制定具體規(guī)則、明確條文含義，司法上指引法律適用，彌補規(guī)則漏洞以及向全社會宣示法律價值等都具有重要意義，應(yīng)首先研究確定。確定民事強制執(zhí)行法的基本原則應(yīng)該尊重強制執(zhí)行工作的特有規(guī)律，并應(yīng)該為執(zhí)行法所特有，貫穿執(zhí)行法始終并對于執(zhí)行立法、司法及研究具有指導(dǎo)意義。以此標準衡量，多數(shù)觀點認為應(yīng)該將有關(guān)國家機關(guān)、社會組織、企事業(yè)單位等協(xié)助執(zhí)行作為基本原則。一是該原則對于協(xié)助執(zhí)行具體條文的制定，包括協(xié)助主體、協(xié)助事項以及法律責任等具有指引作用；二是該原則在執(zhí)行工作實踐中至關(guān)重要，將協(xié)助執(zhí)行規(guī)定為有關(guān)機關(guān)或單位的法定職責，可給法院要求協(xié)助執(zhí)行提供明確的法律依據(jù)，也有利于促進協(xié)助單位自覺主動履行義務(wù)；三是該原則可彰顯解決執(zhí)行難需要社會各界共同協(xié)力的立法價值，將法院規(guī)范自身執(zhí)行行為與社會協(xié)助執(zhí)行充分結(jié)合，才能真正實現(xiàn)“切實解決執(zhí)行難”的目標。當然，在討論中，有些同志也提出協(xié)助執(zhí)行本來就是相關(guān)單位應(yīng)該履行的法定職責，可在相關(guān)章節(jié)進行具體規(guī)定；確定普遍性的協(xié)助執(zhí)行義務(wù)，尤其將協(xié)助執(zhí)行的主體由享有公權(quán)力的國家機關(guān)等無限擴展到個人或企業(yè)等是否妥當?shù)葐栴}，對此我們會在堅持依法協(xié)助執(zhí)行的基礎(chǔ)上進行進一步研究和論證。
（二）關(guān)于制定和完善協(xié)助執(zhí)行具體規(guī)則
除擬將協(xié)助執(zhí)行作為基本原則規(guī)定外，您還建議明確各協(xié)助義務(wù)人的法律責任，確保協(xié)助義務(wù)人在執(zhí)行程序合法的前提下不得以保密或保護隱私等理由拒絕協(xié)助，以維護生效法律文書權(quán)威，形成尊重法律、敬畏法律的良好氛圍。對此，我們完全贊同，并在民事訴訟法已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，擬將協(xié)助執(zhí)行作為單獨一章予以規(guī)定，并擬進一步制定較為完整的協(xié)助執(zhí)行規(guī)則體系。具體包括：第一，盡量明確協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的主體，包括突出公安機關(guān)、稅務(wù)機關(guān)、不動產(chǎn)登記機構(gòu)、電信部門等的協(xié)助義務(wù)。目前被執(zhí)行人難尋仍是執(zhí)行工作難點之一，為此希望能明確人民法院有權(quán)向公安機關(guān)、電信部門等有關(guān)單位調(diào)查被執(zhí)行人下落，該單位應(yīng)履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)。第二，盡量明確協(xié)助執(zhí)行的具體事項，包括查人找物、控制和處置財產(chǎn)、維持執(zhí)行秩序、信用懲戒等主要事項。第三，盡量明確協(xié)助執(zhí)行的程序，包括人民法院應(yīng)發(fā)送協(xié)助執(zhí)行通知書以及協(xié)執(zhí)單位不得實體審查等內(nèi)容，同時考慮到為實現(xiàn)協(xié)助執(zhí)行的信息化、集約化和高效化，擬規(guī)定利用現(xiàn)代科技手段建立信息化的協(xié)助執(zhí)行機制。第四，盡量明確拒不執(zhí)行的法律責任，包括義務(wù)人無正當理由拖延、拒絕協(xié)助執(zhí)行的，法院可采取罰款、拘留或向有關(guān)機關(guān)提出紀律處分的司法建議，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。通過明確責任倒逼義務(wù)人全面依法履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)。
綜上，為有力保障勝訴當事人合法權(quán)益，努力構(gòu)建和完善綜合治理執(zhí)行難大格局，進一步維護法治尊嚴、社會信用和市場秩序，逐步實現(xiàn)“切實解決執(zhí)行難”的目標，最高人民法院將在民事強制執(zhí)行法（草案）起草制定過程中，加強與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，積極推動立法進程。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持。
2019年7月12日
